原文標(biāo)題：《我國(guó)排污許可制度的產(chǎn)生、發(fā)展與形成-對(duì)制定排污許可管理?xiàng)l例的法律思考》，作者 粱忠, 汪勁. 發(fā)表于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》, 2018(1).

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摘要：我國(guó)的排污許可制度經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展與形成三個(gè)階段，現(xiàn)已基本建立起排污許可制度的總體框架，下一步的發(fā)展方向?qū)⑹菫榕盼墼S可設(shè)計(jì)具體的實(shí)施制度。

關(guān)鍵詞: 排污許可制度; 發(fā)展歷程; 排污許可管理?xiàng)l例。

排污許可制的產(chǎn)生:以實(shí)施水污染物排放總量控制為目的的環(huán)境管理時(shí)期(1985—2000年)

我國(guó)的排污許可制度最早可追溯至20世紀(jì)80年代。

1985年4月，上海市人大常委會(huì)頒布了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，開(kāi)始在黃浦江上游水資源保護(hù)地區(qū)實(shí)行以水污染物排污總量控制為目的的排污許可證制度。

1987年，為了逐步實(shí)施污染物排放總量控制，原國(guó)家環(huán)保局決定在水污染防治領(lǐng)域開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作。

1988年3月，原國(guó)家環(huán)保局發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(2007年失效)，這是我國(guó)首次對(duì)排污許可做出的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。

該辦法第三章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“排放許可證制度”，要求各地在申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，分期分批對(duì)重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)污染物實(shí)行排放許可證制度，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。

此后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家環(huán)保局于1989年7月發(fā)布《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定“對(duì)企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，實(shí)行排污許可證管理”，對(duì)不超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及污染物排放總量指標(biāo)的，發(fā)放排污許可證;對(duì)超標(biāo)排污的發(fā)放臨時(shí)排污許可證。

該細(xì)則進(jìn)一步對(duì)水污染物排放許可的實(shí)施和管理做出了規(guī)定。

在環(huán)保部門(mén)試點(diǎn)水污染物排污許可制不斷深入的背景下，1995年國(guó)務(wù)院在《淮河流域水污染防治暫行條例》中規(guī)定了“淮河流域……持有排污許可證的單位應(yīng)當(dāng)保證其排污總量不超過(guò)排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標(biāo)”。

1996年，全國(guó)人大常委會(huì)在修訂《水污染防治法》中對(duì)重點(diǎn)污染物排放總量控制制度和重點(diǎn)污染物排放核定制度做出了相關(guān)規(guī)定。

這一時(shí)期為國(guó)家正處于改革開(kāi)放、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，又由于無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循也無(wú)理論積累，排污許可在現(xiàn)實(shí)中處于停滯狀態(tài)。

排污許可制的發(fā)展:初現(xiàn)以排污許可證為手段的“一證式”污染防治管理時(shí)期(2000—2013年)

2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》中再次原則性地規(guī)定了排污許可制度。

2000年4月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行修訂，其中第十五條也原則性規(guī)定了大氣污染物排放許可制度。

而為了推進(jìn)水污染排放許可證制度的發(fā)展，原國(guó)家環(huán)保總局于2001年7月發(fā)布《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法(試行)》，對(duì)水污染物排放許可證制度做出了較為具體的規(guī)定，明確了重點(diǎn)水污染物排放不得超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制指標(biāo)的“雙達(dá)標(biāo)”要求，并詳細(xì)列出了申請(qǐng)排污許可所需的條件和材料，規(guī)定了環(huán)保部門(mén)的審查和監(jiān)督職責(zé)，以及對(duì)違反規(guī)定的處罰。

為探索以環(huán)境容量為基礎(chǔ)、以排污許可證為管理手段的“一證式”污染防治管理體系，原國(guó)家環(huán)保總局于2004年1月發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作的通知》，決定在唐山等六地市開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作，以便為完善排污許可制度提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但實(shí)踐效果不佳。

2003年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《行政許可法》，正式確立了行政許可制度。

原國(guó)家環(huán)保總局于2004年6月發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，對(duì)環(huán)境行政許可制度作出程序上的規(guī)定。

2004年8月，原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于發(fā)布環(huán)境行政許可保留項(xiàng)目的公告》，公布了由環(huán)保部門(mén)實(shí)施的行政許可項(xiàng)目，其中涉及排污許可的行政許可事項(xiàng)有排污許可證(大氣、水)核發(fā)、向大氣排放轉(zhuǎn)爐氣等可燃?xì)怏w的批準(zhǔn)等。

2008年1月，為滿(mǎn)足排污許可管理實(shí)踐的需求，原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布了《關(guān)于征求對(duì)＜排污許可證管理?xiàng)l例＞(征求意見(jiàn)稿)意見(jiàn)的函》，但該條例至今尚未通過(guò)。

2008年2月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂《水污染防治法》，其中第二十條明確規(guī)定了國(guó)家實(shí)行排污許可制度。

至此，大氣污染物排污許可制度和水污染物排污許可制度在法律上均得到正式確立。

在這一時(shí)期，排污許可制度得到了較大的發(fā)展。大氣和水污染物排放許可先后得到了國(guó)家法律的確認(rèn)，排污許可制度從水污染防治領(lǐng)域擴(kuò)展到大氣污染防治領(lǐng)域，隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，關(guān)于排污許可的申請(qǐng)、核發(fā)、監(jiān)督檢查等具體規(guī)定也有明顯的進(jìn)步。

但是，排污許可制度的不足仍然十分明顯。

首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的理念尚未得到糾正，國(guó)家和地方對(duì)環(huán)境保護(hù)重視不足，直接阻礙了排污許可制度的發(fā)展。

其次，排污許可制度的定位不明，與排污收費(fèi)制度、總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等相關(guān)制度的關(guān)系不清，制度之間無(wú)法銜接，甚至彼此沖突，無(wú)法體現(xiàn)排污許可制度作為核心制度的功能。

再次，排污許可缺乏完整并具有可操作性的具體規(guī)定，使得排污許可難以在實(shí)踐中得到實(shí)施。

排污許可制的形成:“一證式”排污許可制度的形成時(shí)期(2013年至今)

自十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被提高到了前所未有的高度，排污許可制度作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)關(guān)鍵制度也受到前所未有的重視。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》先后強(qiáng)調(diào)要完善排污許可制度。

2016年11月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(國(guó)辦發(fā)［2016］81號(hào))，提出了全面推行排污許可制度的時(shí)間表和路線圖。

上述政策明確了我國(guó)排污許可立法的基本方向和主要內(nèi)容。

在中央政策的指引下，排污許可立法工作進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》作出修訂，明確規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。”

2015年修訂的《大氣污染防治法》和2017年修正的《水污染防治法》也先后規(guī)定對(duì)大氣、水污染物排放實(shí)施排污許可管理。

為實(shí)施排污許可制度，國(guó)家環(huán)保部于2016年12月發(fā)布了規(guī)范性文件《排污許可證管理暫行規(guī)定》(環(huán)水體［2016］186號(hào))，對(duì)排污許可的適用對(duì)象、許可證內(nèi)容、實(shí)施程序、監(jiān)督等問(wèn)題作出具體規(guī)定。

全國(guó)各地區(qū)在環(huán)保部規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際情況也先后制定了具體的實(shí)施辦法。2017年11月，環(huán)保部部務(wù)會(huì)議通過(guò)《排污許可管理辦法(試行)》，進(jìn)一步為排污許可的實(shí)施提供依據(jù)。

2013年以來(lái)的這一階段，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》先后對(duì)排污許可制度作出規(guī)定，為我國(guó)排污許可制度的完善奠定了法律基礎(chǔ)，同時(shí)也搭建了排污許可法律體系的基本框架，而環(huán)保部制定的《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法(試行)》則為排污許可制度的實(shí)施提供了具體的指引。

與此同時(shí)，排污許可制度改革實(shí)踐也在大力推進(jìn)。2017年7月，火電、造紙兩個(gè)行業(yè)率先完成排污許可證的核發(fā)工作，進(jìn)入監(jiān)督檢查階段，其他行業(yè)的排污許可證核發(fā)工作也在快速推進(jìn)。

在這一階段，排污許可的法律依據(jù)初步具備，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)快速積累，國(guó)家政策大力支持，排污許可制度的總體框架基本成型，為實(shí)現(xiàn)將排污許可建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局奠定了基礎(chǔ)。