1、行業(yè)發(fā)展歷程

環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)是為有效處理城鄉(xiāng)生活廢棄物，為人民群眾創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的有關(guān)生活廢棄物清掃、保潔、收集、運(yùn)輸、處理、處置、綜合利用和社會(huì)管理等活動(dòng)的行業(yè)總稱。具體來說，環(huán)境衛(wèi)生管理主要包括街巷、市政道路、公共場(chǎng)所、水域等區(qū)域的保潔，市政綠化養(yǎng)護(hù)，垃圾、糞便等生活廢棄物的收集、清除、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)、處置、處理、綜合利用，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等。

長期以來，環(huán)境衛(wèi)生管理的供給責(zé)任一直由政府承擔(dān)，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場(chǎng)主體的合作僅限于設(shè)備采購和施工采購，運(yùn)營管理責(zé)任由政府企事業(yè)單位承擔(dān)。近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府意識(shí)到僅靠財(cái)政投資和管理進(jìn)行城鄉(xiāng)市容環(huán)境衛(wèi)生的治理工作存在很大局限性，因此政府開始采取“國退民進(jìn)”的方式，由原來對(duì)環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)的大包大攬逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧徺I服務(wù)并強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，通過引入各種市場(chǎng)主體參與環(huán)境衛(wèi)生管理工作，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)的工作效率。特別是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號(hào)）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度，自此各地環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化力度明顯增強(qiáng)。我國的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革歷程正在經(jīng)歷“從南到北、從沿海到內(nèi)地”的發(fā)展過程，而我國的環(huán)衛(wèi)服務(wù)體制也正在經(jīng)歷從“政府專營”到“市場(chǎng)化”，再到“公私合營（PPP）”的變遷過程。我國的環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的發(fā)展階段情況如下：

（1）政府行政管理階段（1949年-2002年）

公共環(huán)境衛(wèi)生管理的服務(wù)興起于歐美，二十世紀(jì)九十年代公共環(huán)衛(wèi)服務(wù)概念逐漸傳入我國。在市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，我國自建國以來直至二十一世紀(jì)初期，一直是在政府主導(dǎo)下，由事業(yè)單位的城市管理、市容市貌管理部門等進(jìn)行實(shí)施與監(jiān)管，事業(yè)單位是環(huán)境衛(wèi)生管理的主體，偶爾會(huì)有一些邊緣業(yè)務(wù)交給個(gè)體戶性質(zhì)的企業(yè)或單位承擔(dān)，業(yè)務(wù)量和產(chǎn)值規(guī)模都很小。

（2）小規(guī)模市場(chǎng)化試點(diǎn)階段（2003年-2013年）

2002年，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（以下簡稱“《意見》”），提出要開放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，對(duì)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)公開向社會(huì)招標(biāo)選擇投資主體。同時(shí)，建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度，特許經(jīng)營的范圍包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會(huì)公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。《意見》出臺(tái)后，在我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)由一些零星項(xiàng)目公開招投標(biāo)開始，逐步出現(xiàn)了市場(chǎng)化的雛形，一些環(huán)衛(wèi)服務(wù)公司也開始朝著中小企業(yè)規(guī)模的方向發(fā)展。有些城市啟動(dòng)了政府采購環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)的試點(diǎn)，隨著一批專業(yè)化企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的市場(chǎng)化的趨勢(shì)愈加明顯。

（3）市場(chǎng)化快速發(fā)展階段（2013年以后）

黨的十八大明確了政府職能轉(zhuǎn)變，打造公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化趨勢(shì)越發(fā)明朗。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了全面深化改革，政府采購環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)使得該行業(yè)社會(huì)化、市場(chǎng)化的運(yùn)營得到更有效的發(fā)展，給環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)帶來了新的機(jī)遇和有力支持。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度；2014年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在該意見指導(dǎo)下，國家發(fā)改委和國家財(cái)政部分別先后建立了PPP項(xiàng)目庫，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目陸續(xù)出現(xiàn)；2017年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在46個(gè)城市先行試點(diǎn)生活垃圾強(qiáng)制分類；2017年5月，住建部下發(fā)《關(guān)于開展第一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》，公布100個(gè)農(nóng)村生活垃圾分類試點(diǎn)區(qū)縣。一系列政策的出臺(tái)，給環(huán)境衛(wèi)生管理市場(chǎng)化注入新的推進(jìn)劑，在政策和市場(chǎng)環(huán)境的推動(dòng)下，環(huán)境衛(wèi)生管理企業(yè)也逐步從小規(guī)模企業(yè)、中小企業(yè)向大型規(guī)模企業(yè)的方向成長，由小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)向城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理一體化服務(wù)企業(yè)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合運(yùn)營商的方向邁進(jìn)。

2、行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)

（1）行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，國家政策的陸續(xù)出臺(tái)加之生活垃圾逐年增加的現(xiàn)狀，都催化了環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的發(fā)展，使得環(huán)衛(wèi)作業(yè)、垃圾處理市場(chǎng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。截至2016年末，全國城市道路清掃保潔面積79.5億平方米，其中機(jī)械清掃面積47.5億平方米，機(jī)械清掃率59.7%；全年清運(yùn)生活垃圾、糞便2.17億噸，比上年增長5.3%；全國縣城道路清掃保潔面積25.1億平方米，其中機(jī)械清掃面積12.7億平方米，機(jī)械清掃率50.7%；全年清運(yùn)生活垃圾、糞便0.71億噸；總體上來看，全國的清掃保潔面積和垃圾清運(yùn)量近年來都呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。

2016年全國城市道路清掃市場(chǎng)空間約為795.00億元，全國城市生活垃圾市場(chǎng)空間約152.30億元，兩者合計(jì)達(dá)到947.30億元；此外，2016年縣城道路清掃保潔和垃圾清運(yùn)的市場(chǎng)規(guī)模約301.00億元，因此全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到1,248.3億元，而2016年我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)招標(biāo)合同每年服務(wù)金額為244.00億元，可見目前環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場(chǎng)化程度僅約為20%。若剔除掉已經(jīng)全面市場(chǎng)化的北京、上海、深圳三地（三地合計(jì)市場(chǎng)規(guī)模約120-150億每年），則目前國內(nèi)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化率僅為10%左右，對(duì)比美國約65%的市場(chǎng)化率，我國環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)空間巨大。考慮到各地逐漸在推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場(chǎng)也有一定的規(guī)模，尤其是城鎮(zhèn)化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運(yùn)量，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)將進(jìn)一步擴(kuò)大，并有望在2020年突破2,000億元。

（2）行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)

目前，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的服務(wù)項(xiàng)目有一個(gè)共同特點(diǎn)：屬于城市公共服務(wù)的一部分，環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化主要通過公開招投標(biāo)的形式進(jìn)行，過程公開、透明，政府采購資金來源于財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)屬于公共服務(wù)事業(yè)，行業(yè)發(fā)展受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控因素影響較小，屬于剛性需求，資金也屬于剛性支出，收入來源為政府財(cái)政預(yù)算，支付有保障，違約風(fēng)險(xiǎn)低，且無明顯的周期性波動(dòng)。

當(dāng)前環(huán)境衛(wèi)生管理面臨機(jī)械化率程度低、環(huán)衛(wèi)工人老齡化程度高等問題，政府面臨財(cái)政和環(huán)境雙重壓力，有動(dòng)力推動(dòng)環(huán)境衛(wèi)生管理的市場(chǎng)化發(fā)展。目前行業(yè)正處于由政府負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)向市場(chǎng)化快速發(fā)展的階段，在市場(chǎng)化政策及各級(jí)政府的推動(dòng)下，全國各地的環(huán)境衛(wèi)生管理發(fā)展已形成了良好趨勢(shì)，市場(chǎng)化進(jìn)程由沿海、一線城市向內(nèi)陸及中小城市推廣，市場(chǎng)容量得到了快速釋放，行業(yè)發(fā)展迅猛，再加上行業(yè)的運(yùn)營模式?jīng)Q定了異地復(fù)制難度較小，疊加其公共事業(yè)具備天然的壟斷效應(yīng)，市場(chǎng)化的集中度在向優(yōu)勢(shì)企業(yè)靠攏，并將迅速提升。

隨著PPP合營模式的推廣，環(huán)境衛(wèi)生管理的服務(wù)內(nèi)容從清掃保潔、綠化管養(yǎng)等環(huán)衛(wèi)服務(wù)逐步擴(kuò)充運(yùn)營內(nèi)容以及向下游不斷延伸拓展，包括垃圾分類收運(yùn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、填埋場(chǎng)運(yùn)營及垃圾處置發(fā)電等領(lǐng)域，環(huán)衛(wèi)一體化管理成為本行業(yè)的主流模式。PPP模式的環(huán)境衛(wèi)生一體化管理一般具有項(xiàng)目規(guī)模大、服務(wù)時(shí)間長、服務(wù)經(jīng)費(fèi)高等特點(diǎn)，給企業(yè)的發(fā)展帶來新機(jī)遇的同時(shí)，投標(biāo)及中標(biāo)履約時(shí)繳納的高額的投標(biāo)保證金和履約保證金也對(duì)企業(yè)提出了更高的資金需求。資本優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為企業(yè)未來獲取訂單能力、業(yè)務(wù)擴(kuò)張的關(guān)鍵因素，由此，企業(yè)借助資本市場(chǎng)謀求更大的發(fā)展動(dòng)力需求迫切。

3、行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

（1）市場(chǎng)化程度加深，PPP模式興起

傳統(tǒng)意義的環(huán)境衛(wèi)生管理主要包括垃圾清掃和垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等運(yùn)營內(nèi)容，一直以來面臨人工成本占比較高、機(jī)械化程度較低、服務(wù)質(zhì)量不盡如人意的情況。近年來，政府和公眾對(duì)城鄉(xiāng)市容質(zhì)量要求持續(xù)提高，該行業(yè)的市場(chǎng)化、專業(yè)化成為了大勢(shì)所趨。特別是2013年之后，十八大明確了政府職能轉(zhuǎn)變，打造公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化趨勢(shì)愈發(fā)明朗，市場(chǎng)化程度不斷加深，帶來了行業(yè)的迅猛發(fā)展。目前環(huán)境衛(wèi)生管理市場(chǎng)化的主要模式還是政府購買服務(wù)，合同期限多在5年以內(nèi)，部分由于當(dāng)?shù)卣吆蛨?zhí)行情況的不同，合同期限會(huì)延長，或者采用續(xù)簽的方式延長服務(wù)期限。從2014年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前，在PPP模式的推動(dòng)下，環(huán)境衛(wèi)生管理市場(chǎng)正在進(jìn)入快速增長期。PPP模式下，環(huán)境衛(wèi)生管理市場(chǎng)化項(xiàng)目投資體量增大、合作期加長，從政府5年以內(nèi)購買服務(wù)向10年以上PPP轉(zhuǎn)變。

（2）行業(yè)龍頭逐漸集中，小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)面臨整合

“十二五”期間，由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)在國內(nèi)大多數(shù)城市尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)市場(chǎng)總體呈現(xiàn)“小、散、亂”的現(xiàn)狀。進(jìn)入“十三五”后，隨著PPP模式的興起和發(fā)展，大型企業(yè)依靠資本、人員和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)快速占據(jù)市場(chǎng)，行業(yè)市場(chǎng)份額集中度逐步提高。2016年環(huán)衛(wèi)行業(yè)新簽環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化項(xiàng)目合同總額達(dá)到829億元，其中前十強(qiáng)企業(yè)的合同金額合計(jì)約占全行業(yè)的60%。此外，PPP模式的發(fā)展使得大型、綜合型企業(yè)更有優(yōu)勢(shì)獲取環(huán)衛(wèi)一體化的大項(xiàng)目，小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)的生存空間會(huì)越來越小。

（3）城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理內(nèi)容更加豐富

政府購買服務(wù)模式下，政企合作模式較為單一，傳統(tǒng)的環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)按照作業(yè)內(nèi)容主要為：道路和水域的清掃保潔、垃圾收運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)、公廁保潔和垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營管理等。一方面，在PPP模式興起的推動(dòng)下，環(huán)境衛(wèi)生管理的內(nèi)容已然更加豐富。除了傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)，環(huán)境衛(wèi)生管理的服務(wù)內(nèi)容還涵蓋了市政綠化管養(yǎng)、市政工程管理維護(hù)、市政工程建設(shè)及運(yùn)營，比如垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾綜合處理廠的建設(shè)和運(yùn)營等。此類綜合性較強(qiáng)的環(huán)境衛(wèi)生管理項(xiàng)目覆蓋了環(huán)境衛(wèi)生管理鏈條的大部分甚至整個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié)，因此被稱為“城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理”項(xiàng)目。“城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理”項(xiàng)目的付費(fèi)方式通常采取一體化打包，即采用綜合型付費(fèi)方式。另一方面，以往市容管理服務(wù)主要以城市為服務(wù)對(duì)象，隨著近兩年國家城鄉(xiāng)環(huán)境治理等規(guī)劃及政策推動(dòng)，尤其是十九大報(bào)告中提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村人居環(huán)境整治服務(wù)也在被積極推向市場(chǎng)。從傳統(tǒng)的城市環(huán)境衛(wèi)生清掃，到從全產(chǎn)業(yè)鏈角度綜合提升一個(gè)地區(qū)的整體市容環(huán)境質(zhì)量水平，這種趨勢(shì)會(huì)給環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來積極影響，使得企業(yè)在提高服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，也將更加注重技術(shù)能力的提高和作業(yè)裝備的升級(jí)，有利于企業(yè)更好的投資和運(yùn)營，同時(shí)會(huì)促進(jìn)行業(yè)的快速發(fā)展。

（4）智慧環(huán)衛(wèi)技術(shù)逐步推廣

環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)市場(chǎng)空間巨大，但存在諸多困境：車輛設(shè)備多，日常運(yùn)營監(jiān)管難；人員多而分散，日常難管理；基礎(chǔ)設(shè)施遍布各街道，實(shí)施管理難；作業(yè)面積分布廣，監(jiān)督考核難。“人多、面廣、事雜”是環(huán)境衛(wèi)生管理的顯著特點(diǎn)，引進(jìn)信息技術(shù)配置眾多的環(huán)衛(wèi)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合將是行業(yè)未來發(fā)展的關(guān)注重點(diǎn)。因此，“智慧化”正在成為環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，“智慧環(huán)衛(wèi)”依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造智慧環(huán)衛(wèi)云平臺(tái)，通過實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況和環(huán)衛(wèi)設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)情況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)分配任務(wù)、提高突發(fā)事件的應(yīng)急能力，除了提高企業(yè)的管理效率，還可以有效降低管理成本。

除了提升作業(yè)效果，“智慧環(huán)衛(wèi)”還會(huì)給環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的商業(yè)模式帶來新的可能，例如結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施物流快遞、設(shè)備廣告位出租、再生資源上門回收附加業(yè)務(wù)等。“智慧環(huán)衛(wèi)”將環(huán)衛(wèi)工作模式由“機(jī)械化”升級(jí)為“智慧化”，使得環(huán)境衛(wèi)生管理工作更加專業(yè)、高效。