從1979年最早設(shè)立的深圳蛇口工業(yè)區(qū)，到1984年第一個(gè)國家級(jí)大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成立，再到如今552個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)和1991家省級(jí)開發(fā)區(qū)千帆競發(fā)，開發(fā)區(qū)作為改革開放的重要戰(zhàn)略平臺(tái)，依托政策支持快速發(fā)展，在推動(dòng)高水平開放和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。

但經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)推動(dòng)我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對(duì)外開放的歷史使命已經(jīng)基本完成。尤其是在經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，開發(fā)區(qū)由于過去一味依賴政策紅利、政府主導(dǎo)色彩濃厚，積累的問題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優(yōu)勢減弱、區(qū)域內(nèi)外競爭壓力增大等困境，引入市場化機(jī)制勢在必行。

2017年2月，國務(wù)院對(duì)外頒布“開發(fā)區(qū)23條”，主張政企分開、政資分開，行政剝離、市場化運(yùn)作成為開發(fā)區(qū)改革的重點(diǎn)方向，各地政府紛紛著手進(jìn)行開發(fā)區(qū)市場化改革，一場集體下海潮在中國開發(fā)區(qū)中蔓延開來。2019年5月國務(wù)院再發(fā)“開發(fā)區(qū)24條”，再次明確開發(fā)區(qū)建設(shè)基本原則之一是市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，并提出積極支持國家級(jí)經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請(qǐng)IPO上市，建立市場化運(yùn)營模式。開發(fā)區(qū)市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段。

2017年末，天津?yàn)I海新區(qū)泰達(dá)街道工作委員會(huì)正式成立，隨后在2018年初，將原屬于開發(fā)區(qū)的社會(huì)管理職能剝離出來，由泰達(dá)街道行使社會(huì)管理等職責(zé)，功能區(qū)以經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)為主要職能，實(shí)施增量激勵(lì)考核辦法。

2018年末，福建省提出開發(fā)區(qū)公共事務(wù)由所在區(qū)政府統(tǒng)一實(shí)施，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)集中精力抓好經(jīng)濟(jì)管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和投資服務(wù)，通過成立產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資運(yùn)營商實(shí)行市場化運(yùn)作。

2019年4月，山西省推行開發(fā)區(qū)管理和運(yùn)營分離改革，政府派出管委會(huì)負(fù)責(zé)行政管理、公共事務(wù)和監(jiān)管職能，開發(fā)區(qū)向社會(huì)公開選擇運(yùn)營機(jī)構(gòu)，運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資、招商引資、資本運(yùn)作和公共服務(wù)等事務(wù)。

2019年7月，山東省通過改革意見，剝離開發(fā)區(qū)管委會(huì)的社會(huì)事務(wù)管理職能和開發(fā)運(yùn)營職能，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理職能。由專門公司承擔(dān)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等專業(yè)化服務(wù)職能。例如威海經(jīng)開區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院、公安等行政管理全部回歸到環(huán)翠區(qū)政府，經(jīng)開區(qū)集團(tuán)只負(fù)責(zé)園區(qū)的招商引資和開發(fā)建設(shè)，實(shí)行市場化的薪酬制度。

開發(fā)區(qū)下海潮并非是地方政府一時(shí)興起的新鮮手段，而是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)階段的必然選擇。蘇州工業(yè)園、上海紫竹園區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供了強(qiáng)勁引擎，為開發(fā)區(qū)市場化轉(zhuǎn)型提供了成功樣本。本文將系統(tǒng)梳理中國開發(fā)區(qū)的歷史、現(xiàn)狀和運(yùn)作模式，基于中國開發(fā)區(qū)目前存在的問題進(jìn)行政策建議，并展望成熟開發(fā)區(qū)的未來，供地方政府參考。

中國式開發(fā)區(qū)的分類：

兩級(jí)體系下的經(jīng)濟(jì)開發(fā)特區(qū)

開發(fā)區(qū)是指一個(gè)國家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實(shí)施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。根據(jù)開發(fā)區(qū)的行政級(jí)別和功能定位，我國的開發(fā)區(qū)體系可以分為國家級(jí)開發(fā)區(qū)和省級(jí)開發(fā)區(qū)。國家級(jí)開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和其他類型開發(fā)區(qū)四大類。

（一）國家級(jí)開發(fā)區(qū)

國家級(jí)開發(fā)區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，體現(xiàn)了全國層面對(duì)外開放的逐步推進(jìn)、改革措施層層遞進(jìn)的戰(zhàn)略部署。國家級(jí)開發(fā)區(qū)通常采取相當(dāng)優(yōu)惠的稅收政策。例如國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得按15%征收所得稅，其中，經(jīng)營期在10年以上的，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)、市稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從開始獲利的年度起，第一和第二年免征所得稅，第三至第五年減半征收所得稅，即“兩免三減半”政策，鼓勵(lì)企業(yè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)投資。

1、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)

國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，實(shí)施特定改革開放政策的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)。它利用政府特批的經(jīng)費(fèi)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資環(huán)境，通過吸引外資形成高水平的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是所在區(qū)域?qū)ν赓Q(mào)易的重點(diǎn)地區(qū)。截至目前，全國共有219家國家級(jí)經(jīng)開區(qū)，遍布31個(gè)省(區(qū)、市)，其中東部地區(qū)107家，中部地區(qū)63家，西部地區(qū)49家。2018年，全國219家國家級(jí)經(jīng)開區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.2萬億元，同比增長13.9%，占全國的11.3%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入1.9萬億元，同比增長7.7%，占全國的10.6%；實(shí)際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額占全國的20.4%。實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額6.2萬億元，同比增長10.8%，占全國的20.3%。目前，國家級(jí)經(jīng)開區(qū)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長點(diǎn)，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展也上了一個(gè)新臺(tái)階。

2、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，以發(fā)展高新技術(shù)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研融合而設(shè)置的特定區(qū)域。主要依靠知識(shí)密集、技術(shù)密集及對(duì)外開放等優(yōu)勢，吸收國內(nèi)外先進(jìn)科技資源和管理方式，集中發(fā)展國家政策支持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。截止目前，全國共有168家國家級(jí)高新區(qū)，分布在全國30個(gè)省(區(qū)、市)，其中東部地區(qū)70家，中部及東北地區(qū)59家，西部地區(qū)39家，地域分布趨于平衡。2017年，納入統(tǒng)計(jì)的156個(gè)國家高新區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值9.51萬億，占全國11.5%，同比增長9.9%。人均勞動(dòng)生產(chǎn)率33.2萬元/人，是全國的3.3倍。共提交PCT專利申請(qǐng)1.5萬件，占我國申請(qǐng)量的30.1%。技術(shù)合同成交金額達(dá)到4172.2億元，占全國的31.1%。國家級(jí)高新區(qū)作為科技成果轉(zhuǎn)化高地，人才、技術(shù)優(yōu)勢顯著。

3、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，以海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管，設(shè)立在我國關(guān)境內(nèi)的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域，具有承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和聯(lián)接國內(nèi)國際市場的功能。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，目前主要有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)六種模式。2018年海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域僅物流貨物進(jìn)出口總額就達(dá)3173.88億美元，同比增長17.1%，區(qū)域進(jìn)出口總值占我國外貿(mào)的16.8%，每平方公里平均進(jìn)出口值超過100億元人民幣，在我國對(duì)外開放中發(fā)揮了積極作用。

保稅區(qū)是受海關(guān)監(jiān)督和管理，可以較長時(shí)間存儲(chǔ)商品的區(qū)域，又稱保稅倉庫區(qū)。出口加工區(qū)則是由國家劃定的，享受減免各種稅費(fèi)，專門制造、加工、裝配出口商品的特殊工業(yè)區(qū)，其產(chǎn)品絕大部分供出口。保稅物流園區(qū)是在保稅區(qū)內(nèi)或毗鄰的特定港區(qū)內(nèi)設(shè)立的，專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)的區(qū)域，主要承擔(dān)采購、分銷和配送等國際中轉(zhuǎn)功能。跨境工業(yè)園區(qū)是設(shè)立在邊境地區(qū)，有專門口岸通道連接，進(jìn)行跨境出口工業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域。保稅港區(qū)是設(shè)立在國家對(duì)外開放的口岸或相鄰區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的綜合性特定區(qū)域，其疊加了保稅區(qū)和出口加工區(qū)的稅收和外匯政策，政策優(yōu)勢更加顯著。而綜合保稅區(qū)則是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的最高形態(tài)。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是中國建立的首個(gè)國際邊境合作中心，主要功能是貿(mào)易洽談、商品展示和銷售、倉儲(chǔ)運(yùn)輸、金融服務(wù)以及舉辦各類區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)等，是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的新探索形式。

4、其他類型開發(fā)區(qū)

除上述三種區(qū)域外，我國還有國家級(jí)旅游度假區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等多種形式的開發(fā)區(qū)。國家級(jí)旅游度假區(qū)是由文化和旅游部設(shè)立的，為滿足居民休閑旅游需求，提供多樣化、高質(zhì)量旅游產(chǎn)品的旅游區(qū)域載體。截至目前，我國共有31家國家級(jí)旅游度假區(qū)，去年全年共接待游客9667.54萬人次，總收入626.86億元。互市貿(mào)易區(qū)則是設(shè)立在我國陸路邊境二十公里以內(nèi)，可以進(jìn)行規(guī)定限額商品交換活動(dòng)的區(qū)域。臺(tái)商投資區(qū)是具有中國特色的，通過稅收、文化等方式吸引臺(tái)資投資的特殊區(qū)域，主要分布在福建省內(nèi)。國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)又被稱為中國的“新特區(qū)”，是為通過制度創(chuàng)新促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而設(shè)立的全方位改革試點(diǎn)區(qū)域。

（二）省級(jí)開發(fā)區(qū)

國家級(jí)開發(fā)區(qū)政策取得成功的同時(shí)，各地政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長的熱情也十分高漲，紛紛在本省內(nèi)啟動(dòng)省級(jí)開發(fā)區(qū)建設(shè)工作，作為省內(nèi)招商引資和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的主陣地。省級(jí)開發(fā)區(qū)是指省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)。根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2006年版）》，得到國家部委承認(rèn)合法性的省級(jí)開發(fā)區(qū)有三類：省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和省級(jí)特色工業(yè)園區(qū)。省級(jí)經(jīng)開區(qū)和省級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，發(fā)展定位與國家級(jí)類似。省級(jí)特色工業(yè)園區(qū)是新型的工業(yè)園，以區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)進(jìn)行適當(dāng)集中布局，以優(yōu)勢企業(yè)為主導(dǎo)中小企業(yè)集群式發(fā)展的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)整體競爭優(yōu)勢。省級(jí)以下的開發(fā)區(qū)在2003-2006年的清理整頓中已經(jīng)全部被撤并。

中國式開發(fā)區(qū)的演進(jìn)：

歷經(jīng)五個(gè)階段發(fā)展，擁抱改革創(chuàng)新浪潮

從蛇口工業(yè)區(qū)到14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，再到如今全國共2543個(gè)開發(fā)區(qū)呈蓬勃發(fā)展之勢。開發(fā)區(qū)模式從蹣跚起步到千帆競發(fā)，期間也并非一帆風(fēng)順。從1980年至今，中國式開發(fā)區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段：

（一）第一階段：1979 -1990年，東部沿海開始設(shè)立經(jīng)開區(qū)，率先探索開發(fā)區(qū)模式

1979年1月31日，蛇口工業(yè)區(qū)正式成立。作為改革開放的試點(diǎn)，蛇口工業(yè)區(qū)是招商局集團(tuán)全資開發(fā)的中國第一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，開創(chuàng)了多項(xiàng)制度革新與觀念革新。1980年，深圳、珠海、汕頭和廈門四地正式獲批建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。從實(shí)質(zhì)上來看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一種以關(guān)稅減免等優(yōu)惠政策為手段，通過良好的投資環(huán)境，吸引外商投資的自由港區(qū)。在改革開放初期，這一形式還為我國引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理方法，并起到開發(fā)思想的作用。

在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，1984年，我國又在14個(gè)沿海港口城市建立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度進(jìn)行補(bǔ)充，并逐步形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)——內(nèi)地”的對(duì)外開放格局。在這一格局中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)起著對(duì)外開放中流砥柱的重要作用。隨后在1988年，國務(wù)院出于滿足科技進(jìn)步需求的目的，又批準(zhǔn)實(shí)施了“火炬計(jì)劃”，設(shè)立了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，以圖通過重點(diǎn)突破發(fā)展高新技術(shù)，來提高科技持續(xù)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。在對(duì)外開放和科技進(jìn)步兩個(gè)理論的指導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為代表的各類、各級(jí)開發(fā)區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足動(dòng)力。

（二）第二階段：1990-2003年，全國掀起了開發(fā)區(qū)設(shè)立熱潮，進(jìn)入高速膨脹

在改革開放初期，由于開發(fā)區(qū)在技術(shù)、管理、知識(shí)和對(duì)外政策等方面具有的巨大優(yōu)勢，發(fā)展取得了顯著成功。因此，為了謀求進(jìn)一步發(fā)展，國家在總結(jié)推廣各類開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，開始擴(kuò)大開發(fā)區(qū)布局范圍，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程進(jìn)入到高速膨脹階段。不僅國務(wù)院接連批準(zhǔn)國家級(jí)開發(fā)區(qū)，各省市也開始建立各自的開發(fā)區(qū)，全國掀起了一場開發(fā)區(qū)設(shè)立熱潮，各級(jí)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)開始高速膨脹。在這一過程中，我國開發(fā)區(qū)開始由東部沿海向中西部內(nèi)陸城市推進(jìn)，并不斷發(fā)展壯大。截至2003年，全國各類開發(fā)區(qū)總數(shù)達(dá)到6866家，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，經(jīng)省級(jí)政府部門批準(zhǔn)的有1019家，其余全部是省級(jí)以下單位設(shè)立的開發(fā)區(qū)。

這一時(shí)期，誠然各級(jí)、各類開發(fā)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境和招商引資等方面做出了巨大努力。但是值得注意的是，許多地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，盲目圈地開發(fā)園區(qū)。有的市、縣甚至“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建區(qū)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦園”，開發(fā)園區(qū)的名類也是五花八門。為了短時(shí)間實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素集聚和規(guī)模擴(kuò)張，這些開發(fā)區(qū)多采用粗放式的增長方式，大量引進(jìn)技術(shù)含量低、勞動(dòng)密集型的企業(yè)，出現(xiàn)了規(guī)劃失控、建設(shè)失調(diào)、濫占耕地等負(fù)外部性問題。

（三）第三階段：2003-2006年， “保量不保質(zhì)”問題逐漸凸顯，開始集中清理整頓

在開發(fā)區(qū)發(fā)展高速膨脹階段后期，“保量不保質(zhì)”問題開始凸顯，大批達(dá)不到條件的開發(fā)區(qū)土地閑置、開發(fā)停滯的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2003年，全國開發(fā)區(qū)土地中有43％處于閑置狀態(tài)，開發(fā)區(qū)建設(shè)亟待清理整頓。2003年7月，國務(wù)院在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》中明確提出，要重點(diǎn)清查省級(jí)以下人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，以及未經(jīng)批準(zhǔn)而擴(kuò)建的國家級(jí)開發(fā)區(qū)。我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程正式進(jìn)入到清理整頓階段。

在清理整頓期間，各級(jí)、各地方按照國務(wù)院的要求，暫停新設(shè)和擴(kuò)建各類開發(fā)區(qū)，并對(duì)省級(jí)以下開發(fā)區(qū)進(jìn)行撤并。經(jīng)過集中清理整頓、重新規(guī)劃審核及落實(shí)設(shè)立范圍等幾個(gè)階段，開發(fā)區(qū)清理整頓工作成果顯著。根據(jù)發(fā)改委、國土資源部和建設(shè)部三部委聯(lián)合發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2006年版）》顯示，2003年7月到2006年12月，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個(gè)裁減至1568個(gè)，數(shù)量減少了77.16％，規(guī)劃面積也由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

（四）第四階段：2006-2017年，從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)開始二次創(chuàng)業(yè)

基于對(duì)“初創(chuàng)”中出現(xiàn)問題的反思，國家對(duì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)開始探索更為科學(xué)的發(fā)展模式，“二次創(chuàng)業(yè)”這一概念被廣為提及。在2005年頒布的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》中，科技部通過設(shè)立國家級(jí)高新區(qū)科技經(jīng)費(fèi)不低于年財(cái)政預(yù)算的5%、高新技術(shù)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)不低于年銷售額的5%等硬指標(biāo)，率先提出完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提升技術(shù)創(chuàng)新能力等初步發(fā)展構(gòu)思。

各級(jí)開發(fā)區(qū)也在工作中由注重硬環(huán)境建設(shè)向注重軟環(huán)境轉(zhuǎn)變，通過改革管理機(jī)制、提升治理水平來實(shí)現(xiàn)由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。由于在“初創(chuàng)”過程中等級(jí)較低的開發(fā)區(qū)容易造成開發(fā)混亂，許多省級(jí)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國家級(jí)開發(fā)區(qū)進(jìn)行二次發(fā)展。如園區(qū)總數(shù)最多的山東，2016年全省開發(fā)區(qū)個(gè)數(shù)與2006年持平，都是168個(gè)，但省級(jí)開發(fā)區(qū)減少了19個(gè)，分別升級(jí)成了國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。

2014年，國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中進(jìn)一步作出相關(guān)工作部署，提出國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)要通過推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新來優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)綠色集約發(fā)展。在思維方式轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)下，各級(jí)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也開始從分散化發(fā)展向集中發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，其出口結(jié)構(gòu)、引資質(zhì)量、技術(shù)水平、管理服務(wù)等方面均有了質(zhì)的提升。

（五）第五階段：2017年至今，改革創(chuàng)新成為主基調(diào)，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)勢在必行

經(jīng)過“二次創(chuàng)業(yè)”階段對(duì)開發(fā)區(qū)治理模式的思考與梳理，我國初步形成了以轉(zhuǎn)變思維帶動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新、以優(yōu)化環(huán)境促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的發(fā)展路徑，改革創(chuàng)新成為現(xiàn)階段我國開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的新主題。2017年國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中，把改革創(chuàng)新作為開發(fā)區(qū)發(fā)展的基本原則，這是我國第一個(gè)關(guān)于各類開發(fā)區(qū)改革方向的總體指導(dǎo)文件，為進(jìn)一步改革創(chuàng)新指明了方向。

2019年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（簡稱《意見》）中對(duì)我國開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展做出更為細(xì)致的部署。通過提出五大方面22項(xiàng)任務(wù)舉措，要求各地區(qū)、各部門采取有效措施，加快推進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展。通過轉(zhuǎn)型升級(jí)，將開發(fā)區(qū)建設(shè)成對(duì)外開放的先導(dǎo)區(qū)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的示范區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力區(qū)、生態(tài)宜居的新城區(qū)。

中國式開發(fā)區(qū)的模式：

政府與企業(yè)角色協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展統(tǒng)一

（一）治理模式

一個(gè)行之有效的開發(fā)區(qū)治理模式對(duì)推動(dòng)開發(fā)區(qū)發(fā)展具有重要作用。中國式開發(fā)區(qū)的治理模式與其功能定位密切相關(guān)，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、對(duì)外開放和體制機(jī)制改革創(chuàng)新試點(diǎn)等任務(wù)。具體來看，主要有以下五種治理模式。

1、政府治理模式

政府治理模式通過設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會(huì)，將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一進(jìn)行政府治理，主要適用于整城區(qū)開發(fā)或在原有城區(qū)基礎(chǔ)上開發(fā)的情況，因此是開發(fā)區(qū)發(fā)展初期比較普遍的治理模式。開發(fā)區(qū)管委會(huì)又分為協(xié)調(diào)型和主導(dǎo)型兩種模式。管委會(huì)協(xié)調(diào)型模式即管委會(huì)作為政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要職能定位為開發(fā)協(xié)調(diào)、溝通等，本身不直接參與開發(fā)區(qū)的建設(shè)和經(jīng)營管理。開發(fā)區(qū)企業(yè)的日常管理事務(wù)由政府中的相關(guān)主管部門來履行管理職能，因此開發(fā)區(qū)的治理權(quán)限還是由政府的相關(guān)部門來行使。我國多數(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)行的是管委會(huì)協(xié)調(diào)型模式。管委會(huì)主導(dǎo)模式是管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施籌建、土地資源的綜合開發(fā)、園區(qū)范圍內(nèi)的招商引資等具體事務(wù)運(yùn)作活動(dòng)。這種模式中開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)于土地、城建的管理到工商行政的審批，再到財(cái)政、稅收、人事政策的管理都有較大的治理權(quán)限。

政府治理模式通過協(xié)調(diào)規(guī)劃開發(fā)區(qū)功能定位，由政府出資進(jìn)行建設(shè)，開發(fā)整體性較強(qiáng)且規(guī)劃執(zhí)行效率高。但存在政府財(cái)政支出壓力較大、經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能與社會(huì)管理職能相矛盾、規(guī)劃建設(shè)方案與實(shí)際情況脫節(jié)等問題。例如青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（黃島區(qū)），就是典型的政區(qū)合一模式，一個(gè)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管委會(huì)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)招商引資、開發(fā)建設(shè)，區(qū)政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)和行政管理指責(zé)，開發(fā)區(qū)黨委書記與管委會(huì)主任為一人擔(dān)任。類似的，日本的筑波科學(xué)城也是名義上設(shè)立科學(xué)城建設(shè)促進(jìn)本部，實(shí)際由國土部官員全權(quán)負(fù)責(zé)。

2、企業(yè)治理模式

企業(yè)治理模式通過設(shè)立開發(fā)公司作為園區(qū)的開發(fā)者和管理者，對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃治理。開發(fā)公司實(shí)際上承擔(dān)了一定的政府職能，實(shí)際上，其權(quán)限也來自于政府的授權(quán)和指導(dǎo)，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資并主導(dǎo)公共管理。這一治理模式能充分發(fā)揮市場主體作用，治理效率高。但由于開發(fā)企業(yè)無法從稅收中獲得必要的投資補(bǔ)償，存在易陷入財(cái)務(wù)困境或?qū)⒇?cái)務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到地價(jià)等問題。

企業(yè)治理模式具體又可細(xì)分為國企型、外商型和聯(lián)合型。國企型指開發(fā)公司以國有企業(yè)為主體進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的管理，開發(fā)區(qū)設(shè)置的管委會(huì)與國有企業(yè)黨委會(huì)類似，如早期的蛇口工業(yè)區(qū)，名義上設(shè)立管委會(huì)，但主要領(lǐng)導(dǎo)由工業(yè)區(qū)產(chǎn)生，實(shí)際是由招商局集團(tuán)進(jìn)行管理，上市公司招商蛇口就是這一模式的產(chǎn)物。外商型則不設(shè)管委會(huì)，由外商企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，如上海漕河涇高新區(qū)就不設(shè)管委會(huì)，而是通過引入港商投資，成立漕河涇發(fā)展總公司進(jìn)行規(guī)劃管理、漕河涇物業(yè)管理公司提供公共服務(wù)。聯(lián)合型是以國有企業(yè)為主，中外企業(yè)參股進(jìn)行聯(lián)合管理，如閔行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就是由上海閔行虹橋開發(fā)公司、中銀香港和中國銀行分別出資65%、25%、10%組建并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理的。

3、政企合作模式

政企合作模式是通過管委會(huì)與開發(fā)公司合作進(jìn)行治理。開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)行使政府的管理權(quán)，并制定開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策；開發(fā)公司則為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。按照政府與企業(yè)結(jié)合的緊密程度以及開發(fā)公司的資本來源，該模式可分為政企合一型和政企分立型模式兩種。政企合一型是指在開發(fā)區(qū)設(shè)立管委會(huì)，同時(shí)在開發(fā)區(qū)管委會(huì)的指導(dǎo)和組織下組建相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)總公司。管委會(huì)履行開發(fā)區(qū)的決策規(guī)劃、公共服務(wù)和管理職能，園區(qū)總公司負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運(yùn)營。政企分立型模式中，管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，在開發(fā)區(qū)宏觀管理、公共服務(wù)和協(xié)調(diào)方面行使政府管理職能，對(duì)開發(fā)區(qū)的經(jīng)營活動(dòng)不進(jìn)行過多行政干預(yù)。開發(fā)總公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人按市場化原則運(yùn)作。政企分立型的治理模式更符合開發(fā)區(qū)市場化運(yùn)營的發(fā)展情況，大多數(shù)開發(fā)區(qū)均采用這種治理模式。

政企合作模式使開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)治理職能與行政職能分離，精簡機(jī)構(gòu)、簡化辦事流程，管理效率高。蘇州工業(yè)園區(qū)是較典型的政企分立模式，管委會(huì)是蘇州人民政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)園區(qū)的行政管理職能。園區(qū)的開發(fā)建設(shè)、物業(yè)管理、招商引資等職能交由中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司（CSSD），近幾年CSSD作通過增資擴(kuò)股和股份制改造，已經(jīng)在為上市鋪墊。

4、中外合作模式

中外合作模式與外商型企業(yè)治理模式類似，但當(dāng)?shù)卣桥c國外一級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)合作，對(duì)園區(qū)進(jìn)行投資、開發(fā)、管理。當(dāng)?shù)卣峁┝己玫恼攮h(huán)境和土地，國外政府機(jī)構(gòu)提供豐富的管理運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和部分資金。這一模式在吸收國外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，又通過當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)因地制宜。如無錫新加坡產(chǎn)業(yè)園采用的就是這一治理模式，無錫市政府通過與新加坡政府簽訂合作協(xié)議，共同出資設(shè)立無錫星洲工業(yè)園投資有限公司負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)建設(shè)和經(jīng)營管理。蘇州工業(yè)園區(qū)作為中國第一個(gè)與外國政府合作建設(shè)的工業(yè)園區(qū)，同樣采取的是這一模式。上述提到的CSSD，就是中方與新加坡方合資組建的。

5、委托管理模式

對(duì)于規(guī)模比較小的開發(fā)區(qū)，由于缺乏治理經(jīng)驗(yàn)且難以吸引企業(yè)參與，其可以通過委托國內(nèi)外某知名或富有經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)業(yè)園或機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面管理運(yùn)作。專業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理組織可以為開發(fā)區(qū)管委會(huì)注入園區(qū)運(yùn)營的有效經(jīng)驗(yàn)，并且開發(fā)區(qū)管委會(huì)可以保留相對(duì)精簡的組織結(jié)構(gòu)，通過政府間合作對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理并引入部分資金。例如四川綿陽開發(fā)區(qū)就是通過與成都高新區(qū)合作，簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議引入負(fù)責(zé)成都高新區(qū)開發(fā)的成都倍特發(fā)展集團(tuán)公司進(jìn)行新區(qū)建設(shè)和管理規(guī)劃。

（二）發(fā)展模式

隨著我國對(duì)外開放水平的提升和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增長，探索、建設(shè)一個(gè)與治理模式相匹配的開發(fā)區(qū)發(fā)展模式迫在眉睫。無論是工業(yè)型開發(fā)區(qū)、科研型開發(fā)區(qū)、金融型開發(fā)區(qū)還是生態(tài)型開發(fā)區(qū)，其發(fā)展應(yīng)該與我國的城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定階段相適應(yīng)。

1、工業(yè)型開發(fā)區(qū)

自上世紀(jì)80年代開始推進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)以來，在發(fā)展初期，由于缺乏資金、技術(shù)與管理能力等要素，為了實(shí)現(xiàn)早期快速積累，我國的開發(fā)區(qū)多采取工業(yè)型發(fā)展模式。政府主要通過廉價(jià)土地、優(yōu)惠政策等優(yōu)勢，單純的將企業(yè)招商到同一個(gè)園區(qū)進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，重視園區(qū)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展并尋求經(jīng)濟(jì)總量的增長。主要以低附加值、高污染的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主。如早期成立的各類名目的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)大多采取的是這一模式。以蛇口工業(yè)區(qū)為例，其在早期主要就是通過各種政策、土地、勞動(dòng)力等優(yōu)勢招商引資，開辦工廠進(jìn)行初級(jí)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。

2、科研型開發(fā)區(qū)

與傳統(tǒng)工業(yè)型開發(fā)區(qū)不同，科研型開發(fā)區(qū)以技術(shù)創(chuàng)新能力為發(fā)展核心，更加注重產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性、創(chuàng)新性及高附加值等方面，以發(fā)展知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)為主。通過強(qiáng)大的科研基礎(chǔ)、良好的創(chuàng)新文化、配套的公共政策，促成創(chuàng)新資源在園區(qū)內(nèi)高效、自由流動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。這一發(fā)展模式盡管對(duì)人員素質(zhì)提出了更高的要求，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)調(diào)整具有良好的參考價(jià)值。如臺(tái)灣新竹科技園就是在20世紀(jì)70年代臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，依托原有科研基礎(chǔ)，通過政策支持，營造創(chuàng)新環(huán)境實(shí)現(xiàn)瓶頸突破。目前園內(nèi)碩士以上學(xué)歷人員達(dá)15%以上，人均收入高出臺(tái)灣平均水平20%，年產(chǎn)值超4000億元新臺(tái)幣。

3、金融型開發(fā)區(qū)

金融型開發(fā)區(qū)是突破發(fā)展瓶頸的另一選擇，以金融、中介及咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)主體，通過服務(wù)資金融通、促成信息交流、創(chuàng)新商業(yè)模式等方法，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。此類型發(fā)展模式對(duì)于統(tǒng)籌管理及頂層規(guī)劃較為依賴，通過政府政策吸引金融機(jī)構(gòu)及跨國公司落戶，實(shí)現(xiàn)資本與信息在園區(qū)內(nèi)的自由流動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)作為唯一以金融貿(mào)易命名的國家級(jí)開發(fā)區(qū)，就是通過相關(guān)政策支持及自身合理規(guī)劃，吸引國內(nèi)外資本流入，實(shí)現(xiàn)商業(yè)信息的高質(zhì)量交流，發(fā)展成為全球重要的金融中心。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)以32平方公里的面積聚集了728家金融機(jī)構(gòu)及300余家公司總部，實(shí)現(xiàn)了超過2000億元的地區(qū)生產(chǎn)總值。

4、生態(tài)型開發(fā)區(qū)

良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在開發(fā)區(qū)初期工業(yè)化建設(shè)中，難免存在資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問題。生態(tài)型發(fā)展模式通過建設(shè)綠色、低碳產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)循環(huán)化發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)環(huán)境。這一過程中需要政府、企業(yè)、社會(huì)等多方的努力。以法國的索菲亞·安蒂波利斯科技園為例，其發(fā)展過程中通過園區(qū)管理部門限制污染企業(yè)入駐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群綠色化；園內(nèi)企業(yè)自發(fā)綠色發(fā)展，提高資源利用效率；各類環(huán)保組織大力宣傳綠色觀念，提升社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)等方式，在成為全球知名的“電信谷”的同時(shí)，也是著名旅游勝地。

中國式開發(fā)區(qū)的問題：

七大癥結(jié)待改善，發(fā)展活力受制約

中國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)化階段，開發(fā)區(qū)也進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段。在過渡期，開發(fā)區(qū)過去發(fā)展中的問題逐漸暴露出來。雖然目前許多開發(fā)區(qū)已經(jīng)意識(shí)到問題的存在和嚴(yán)重性，并已經(jīng)著手改變發(fā)展思路，但原有的慣性思維模式尚存，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求政績，總體上發(fā)展仍比較粗放。目前中國開發(fā)區(qū)發(fā)展中面臨的問題主要有七個(gè)方面。

（一）內(nèi)生動(dòng)力不足，過度依賴政策紅利

開發(fā)區(qū)模式最初即依靠政策優(yōu)惠對(duì)外開放，招商引資，極大的刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但從長期來看，優(yōu)惠政策趨于同質(zhì)，政策優(yōu)勢逐漸弱化，開發(fā)區(qū)過度依賴于稅收減免、低息貸款等外部政策紅利，內(nèi)生增長動(dòng)力不足的問題開始顯露。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，開發(fā)區(qū)的發(fā)展大多依靠各級(jí)政府的政策優(yōu)惠和較低的土地成本，走“減稅招商”“以地引資”的粗放式發(fā)展模式。在上世紀(jì)末，曾出現(xiàn)于各開發(fā)區(qū)招商引資競爭之間的減稅大戰(zhàn)就是這一問題的典型縮影，甲開發(fā)區(qū)給予減稅，乙開發(fā)區(qū)就給予免稅；你這個(gè)開發(fā)區(qū)免所得稅，我這個(gè)開發(fā)區(qū)連營業(yè)稅也免。過度依賴政策紅利的結(jié)果就是關(guān)注量的快速擴(kuò)張而忽視了質(zhì)的提升，各類資源利用效率極低。即使是開發(fā)區(qū)云集的上海市，其2000年資源生產(chǎn)率為552.55元/噸，僅為日本同年的1/36；2018年上海土地資源生產(chǎn)率約為17億元/平方公里，僅相當(dāng)于西班牙馬德里2007年的水平。同時(shí)，開發(fā)區(qū)對(duì)于整合各類資源、搭建創(chuàng)新平臺(tái)缺乏認(rèn)識(shí)，未能形成一套可以提供良好內(nèi)生動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制。隨著政策優(yōu)勢弱化、土地空間和環(huán)境容量不斷縮減，內(nèi)生動(dòng)力不足問題愈發(fā)凸顯。

（二）管理機(jī)制落后，行政效率拖累發(fā)展

我國開發(fā)區(qū)三十多年來最主要的治理模式包括政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)以及政企混合三種，在實(shí)際運(yùn)行中各顯優(yōu)劣，但政府主導(dǎo)一直是開發(fā)區(qū)最主要的治理模式。政府主導(dǎo)型治理模式雖然有利于政府統(tǒng)一規(guī)劃并進(jìn)行宏觀調(diào)控，但也存在諸多缺陷。一方面，政府治理模式中管委會(huì)一般是政府的一級(jí)派出機(jī)構(gòu)，只是開發(fā)區(qū)的管理層而非決策層，導(dǎo)致很多管理權(quán)限并未由政府下放至管委會(huì)，導(dǎo)致許多問題需要經(jīng)過層層審批，開發(fā)區(qū)“一站式服務(wù)”的目標(biāo)難以順利實(shí)現(xiàn)，影響開發(fā)區(qū)的工作效率。另一方面，我國對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)沒有明確的法律地位，因此很容易造成開發(fā)區(qū)管委會(huì)的職能不清，出現(xiàn)管理上的混亂和漏洞。開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置不是通過立法程序，隨意性大，因此可能出現(xiàn)機(jī)構(gòu)龐雜、人員冗余、社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)職能互相沖突的問題。例如湖州市經(jīng)開區(qū)由規(guī)劃面積66平方公里發(fā)展到代市政府管轄一鎮(zhèn)二街道，實(shí)際管轄面積超過140平方公里，常住人口11萬，流動(dòng)人口近3萬，開發(fā)區(qū)管委會(huì)不得不在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)承擔(dān)大量政府公共服務(wù)職能，這必然會(huì)分散開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資源與優(yōu)勢。第三是對(duì)于各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、設(shè)立、調(diào)區(qū)、升級(jí)、考核等沒有形成標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。例如雖然現(xiàn)在許多開發(fā)區(qū)都在嘗試開展產(chǎn)城融合測量評(píng)價(jià)，但國家尚未出臺(tái)評(píng)價(jià)產(chǎn)城融合的指導(dǎo)性文件，這一重要指標(biāo)難以計(jì)入衡量開發(fā)區(qū)發(fā)展的考核標(biāo)準(zhǔn)。 

（三）開發(fā)趨于同質(zhì)，缺乏核心競爭實(shí)力

許多地區(qū)的開發(fā)區(qū)同質(zhì)化嚴(yán)重，沒有屬于自己的特色產(chǎn)業(yè)和核心競爭力。開發(fā)區(qū)之間相互復(fù)制，沒有根據(jù)本地區(qū)的條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中于少數(shù)產(chǎn)業(yè)已是普遍現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)同質(zhì)化以產(chǎn)業(yè)趨同和政策趨同為主，全國219家國家級(jí)經(jīng)開區(qū)，50%主導(dǎo)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和裝備制造，40%主導(dǎo)信息產(chǎn)業(yè)，30%主導(dǎo)化工產(chǎn)業(yè)。各地開發(fā)區(qū)過去10-20年紛紛上馬的鋼鐵、水泥、造船等傳統(tǒng)行業(yè)已經(jīng)產(chǎn)能過剩，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過程中，各開發(fā)區(qū)又紛紛轉(zhuǎn)投新材料、電子、醫(yī)藥、太陽能光伏等新興產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化也比較嚴(yán)重。且由于新興產(chǎn)業(yè)在具體政策上，各地園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資等政策并沒有本質(zhì)區(qū)別，差異主要在優(yōu)惠力度上，形成政策的“價(jià)格競爭”。園區(qū)管理者為了吸引企業(yè)被迫參與政策競爭中，既造成了資源浪費(fèi)，也削弱了園區(qū)間相互合作、功能互補(bǔ)的基礎(chǔ)條件，制約了區(qū)域整體水平和發(fā)展?jié)摿Α?/span>

（四）規(guī)劃不甚合理，缺乏配套體系建設(shè)

開發(fā)區(qū)的規(guī)劃應(yīng)該與我國的城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定階段相適應(yīng)。傳統(tǒng)的工業(yè)化開發(fā)區(qū)發(fā)展模式過于重視經(jīng)濟(jì)總量的增長，對(duì)于開發(fā)區(qū)與城市協(xié)同發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足，產(chǎn)城融合發(fā)展緩慢，缺乏成熟的公共服務(wù)配套體系。這類地區(qū)城市功能滯后，與主城區(qū)之間存在大量潮汐式交通，逐漸演變?yōu)橹鞒沁吘壍摹肮聧u”，可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。例如，杭州青山湖科技城每天有5萬人往返于相距25公里的杭州主城與科技城之間；上海青浦工業(yè)園的工業(yè)用地面積為30平方公里，就業(yè)人口達(dá)到12萬，但是生活服務(wù)設(shè)施寥寥無幾，只能通過青浦老鎮(zhèn)區(qū)和“廠中村”予以解決。隨著開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的浪潮涌現(xiàn)，加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，促成產(chǎn)城融合發(fā)展刻不容緩。

（五）環(huán)境污染嚴(yán)重，亟待生態(tài)環(huán)境保護(hù)

我國開發(fā)區(qū)在推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)，往往忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重。片面追求經(jīng)濟(jì)總量而缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排意識(shí)。過去一段時(shí)間，政府考核評(píng)價(jià)體系中，過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排工作流于形式。行政處罰過輕問題明顯，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)違反環(huán)評(píng)的企業(yè)最高僅征收20萬元罰款；《大氣污染防治法》在修訂前罰款數(shù)額也不過50萬。缺乏強(qiáng)制執(zhí)行手段，“停止生產(chǎn)”、“限期整改”“責(zé)令關(guān)閉”等措施在實(shí)際中難以有效使用，環(huán)境污染訴訟解決率不到1%。工業(yè)“三廢”排放量等污染指標(biāo)居高不下，空氣、水體污染嚴(yán)重。亟待通過行政、立法等手段加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

（六）吸引外資不足，需要優(yōu)化投資環(huán)境

開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)就是招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而近年來，部分地區(qū)營商環(huán)境不盡如人意，難以吸引投資的問題顯著。從引資結(jié)構(gòu)上來看，開發(fā)區(qū)利用外資主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，第一、三產(chǎn)業(yè)的引資潛力尚未充分開發(fā)出來。從引資方式上來看，開發(fā)區(qū)以吸引外商直接投資傳統(tǒng)方式為主，而發(fā)達(dá)國家在直接利用外資中80%以上屬于跨國并購的形式，這與國際跨國投資趨勢有很大差距。從政策激勵(lì)上來看，部分開發(fā)區(qū)，尤其是東三省開發(fā)區(qū)與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比沒有投資的區(qū)位優(yōu)勢，政策優(yōu)惠條件與其他省市比較也沒有特色和獨(dú)到之處，且部分政策沒有得到全面落實(shí)。以哈爾濱經(jīng)開區(qū)為例，2015年實(shí)際利用外資金額僅為10.9億美元，同期蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)際利用外資金額為283.18億元，差距非常大。部分地區(qū)懶政怠政問題嚴(yán)重，未能發(fā)掘當(dāng)?shù)匕l(fā)展稟賦。

（七）科創(chuàng)平臺(tái)有限，科研創(chuàng)新能力不足

良好的創(chuàng)新研發(fā)能力能夠?yàn)殚_發(fā)區(qū)提供充足動(dòng)力。我國開發(fā)區(qū)在發(fā)展初期多通過資金吸引人才、團(tuán)隊(duì)等方式提升科研創(chuàng)新能力，對(duì)于平臺(tái)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足。近年來隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)于科研創(chuàng)新人才需求的不斷提升，平臺(tái)建設(shè)愈發(fā)重要。目前多數(shù)開發(fā)區(qū)雖已初步建立科技創(chuàng)新體系，但仍有待完善。普遍存在的問題有：一是科技經(jīng)費(fèi)投入不足，科技創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投入機(jī)制尚未形成，多數(shù)企業(yè)無力進(jìn)行核心技術(shù)和前瞻性技術(shù)的戰(zhàn)略研究；二是企業(yè)創(chuàng)新主體地位不夠突出，區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能仍有待提高；三是科技創(chuàng)新平臺(tái)不夠完善，產(chǎn)學(xué)研合作不夠緊密。如昆山開發(fā)區(qū)雖然是全國以科技創(chuàng)新帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展做的比較好的開發(fā)區(qū)之一，但仍存在開發(fā)區(qū)企業(yè)缺乏研發(fā)動(dòng)力，申報(bào)專利不夠主動(dòng)，與科研機(jī)構(gòu)在技術(shù)、人才、管理方面的深層次合作較少，昆山新能源材料研究院、國力大真空器件研究院等新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的龍頭效應(yīng)還未完全體現(xiàn)等問題。

中國式開發(fā)區(qū)的出路：

打破行政化管理機(jī)制，激活市場化運(yùn)營潛能

針對(duì)目前開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的各類問題，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，需要從政府到企業(yè)，從政策到市場全方位、多層次的改革創(chuàng)新，打造開發(fā)區(qū)發(fā)展新引擎。總的來說，可以從以下七個(gè)方面著手改革。

（一）優(yōu)化政策激勵(lì)

根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、引資條件和產(chǎn)業(yè)特色，制定創(chuàng)新性與合理性并重的激勵(lì)政策對(duì)于開發(fā)區(qū)的招商引資、吸引人才、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面起到重要作用。開發(fā)區(qū)可以通過優(yōu)化政策激勵(lì)措施，創(chuàng)新激勵(lì)方式，合理部署吸引優(yōu)質(zhì)資源、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

一是減稅降費(fèi)定向招商引資。減稅降費(fèi)作為招商引資最重要的方式之一，近年來在各開發(fā)區(qū)的實(shí)際工作中已得到充分優(yōu)化，通過良好的定向政策設(shè)置，能夠高效招商引資并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如蘇州工業(yè)園區(qū)針對(duì)特定行業(yè)實(shí)施分層次定向政策，對(duì)集成電路線寬小于0.8微米的生產(chǎn)企業(yè)給予“兩免三減半”的優(yōu)惠政策；對(duì)線寬小于0.25微米且經(jīng)營15年以上企業(yè)更是給予“五免五減半”優(yōu)惠政策。層次分明，針對(duì)性強(qiáng)的激勵(lì)政策有效引導(dǎo)園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二是獎(jiǎng)金落戶吸引人才入園。近年來各城市的“搶人大戰(zhàn)”日趨激烈，通過資金獎(jiǎng)勵(lì)及寬松的落戶政策吸引高學(xué)歷年輕人，已成為繼招商引資之后的另一政策主流。變“引資”為“引智”，通過人才集聚實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)就通過“百萬大學(xué)生留漢”計(jì)劃，放開戶籍限制，大學(xué)生可直接落戶、購房，并給予購房折扣；組建天使基金，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，最高提供1億元股權(quán)投資支持；獎(jiǎng)勵(lì)人才就業(yè)，對(duì)于高端人才，一次性最高獎(jiǎng)勵(lì)100萬元。

三是多措并舉鼓勵(lì)總部落戶。總部經(jīng)濟(jì)因具有極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，能夠提高資源利用效率及土地產(chǎn)出效益，已得到學(xué)界的廣泛認(rèn)可。各開發(fā)區(qū)通過補(bǔ)貼、政策便利等方式吸引機(jī)構(gòu)總部落戶，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，探索激勵(lì)政策調(diào)整的新方向。以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，其通過對(duì)落戶的總部機(jī)構(gòu)給予房屋租購補(bǔ)貼、出口通關(guān)便利及定期舉辦交流論壇等舉措，成功吸引西門子、禮來等世界500強(qiáng)企業(yè)落戶。目前，園區(qū)內(nèi)總部數(shù)量約占江蘇全省的1/5。

（二）體制機(jī)制改革

深化開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革，是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的核心和關(guān)鍵。以提高開發(fā)區(qū)運(yùn)行效率為目標(biāo)，進(jìn)一步完善管理體制，創(chuàng)新開發(fā)機(jī)制，探索合作共贏機(jī)制，提高開發(fā)區(qū)體制機(jī)制建設(shè)水平。改革的重點(diǎn)可從四個(gè)方面推進(jìn)：

一是完善開發(fā)區(qū)的管理模式。一方面，理順管理權(quán)限。按照“精簡、效能、統(tǒng)一”和“小政府、大社會(huì)”的原則，研究制定開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例。剝離開發(fā)區(qū)管委會(huì)社會(huì)事務(wù)職能和開發(fā)運(yùn)營職能，專注于經(jīng)濟(jì)管理職能。上文中提到的天津、山西、福建和山東省都在采取剝離開發(fā)區(qū)行政職能，由園區(qū)開發(fā)集團(tuán)負(fù)責(zé)招商引資和開發(fā)建設(shè)的改革方式。另一方面，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)自主管理和服務(wù)能力，提高行政效率。推行權(quán)利清單制度，賦予國家級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)區(qū)域管理權(quán)，并在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)各級(jí)行政審批和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在審批機(jī)制、互聯(lián)網(wǎng)+等方面做出了諸多創(chuàng)新。在審批機(jī)制上，推進(jìn)“證照分離”改革，梳理出審批權(quán)限事項(xiàng)25項(xiàng)，“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新上，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域電子證照應(yīng)用，按照“一件事情一次辦結(jié)”要求，完成13項(xiàng)個(gè)性化情景式審批清單定制，累計(jì)減少申請(qǐng)資料1598份，平均審批可節(jié)約辦理時(shí)限7個(gè)工作日。第三是推進(jìn)開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)扁平化，通過薪酬制度的市場化提升管理人員素質(zhì)，優(yōu)化管理服務(wù)。例如南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在人員流動(dòng)機(jī)制、崗位評(píng)級(jí)機(jī)制、績效考核機(jī)制三方面進(jìn)行改革。人員流動(dòng)上堅(jiān)持“能進(jìn)能出”，績效考核上堅(jiān)持“能增能減”，打破“吃大鍋飯”的局面。

二是推進(jìn)建立多元化的開發(fā)機(jī)制。一方面，堅(jiān)持政企分開，建立健全以開發(fā)總公司為投資開發(fā)主體的開發(fā)機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)開發(fā)區(qū)吸引境內(nèi)外有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)或機(jī)構(gòu)運(yùn)用市場化的手段配置資源，提高開發(fā)區(qū)的質(zhì)量和效益。例如上文中提到的無錫新加坡產(chǎn)業(yè)園和蘇州工業(yè)園，采用中外合作的模式共建園區(qū)開發(fā)公司，負(fù)責(zé)園區(qū)的開發(fā)運(yùn)營，極大的提高了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，堅(jiān)持政資分開，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的融資方式，并適當(dāng)加以組合運(yùn)用。在進(jìn)一步發(fā)揮金融創(chuàng)新作用的同時(shí)，完善新金融環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

三是建立健全考核體系，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)兼并整合。根據(jù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，制定并完善開發(fā)區(qū)考評(píng)指標(biāo)和辦法。進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任。一是要把考核結(jié)果與工作人員的工資、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、培訓(xùn)緊密掛鉤，建立“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的考核體系。二是對(duì)于同質(zhì)化開發(fā)區(qū)在數(shù)量上“去產(chǎn)能”，根據(jù)開發(fā)區(qū)的考評(píng)結(jié)果，進(jìn)行優(yōu)化、整合、清理，推進(jìn)考核結(jié)果良好的開發(fā)區(qū)升級(jí)擴(kuò)張，考核結(jié)果不合格的開發(fā)區(qū)收縮淘汰。

四是創(chuàng)新開發(fā)區(qū)合作共贏機(jī)制，推廣一園多區(qū)、飛地拓展等創(chuàng)新模式。有序推進(jìn)區(qū)域相近或功能相關(guān)的幾個(gè)開發(fā)區(qū)聯(lián)合，甚至可實(shí)施一體化管理。將部分園區(qū)的特殊政策覆蓋至所有整合園區(qū)，精簡保留原有園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將一體化運(yùn)作與產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位運(yùn)行的優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合。例如，晉城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)打造“一區(qū)四園”的發(fā)展模式，以此打造晉城市產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的核心承載區(qū)。飛地拓展模式是指具有特殊功能的開發(fā)區(qū)，為擴(kuò)展空間形成若干個(gè)飛地開發(fā)區(qū)，飛地園區(qū)由所在地政府和總部園區(qū)共同組建，實(shí)施統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、開發(fā)運(yùn)作、招商引資的管理模式。例如，山東即墨經(jīng)開區(qū)與2016年提出飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，形成了“區(qū)外園”與核心區(qū)之間特色鮮明、分工合作、互補(bǔ)共贏的協(xié)同發(fā)展新模式。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的核心是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的類型，從低附加值向高附加值升級(jí)，從高污染向低污染升級(jí)，從粗放型向集約型升級(jí)。開發(fā)區(qū)利用原有稟賦，探索轉(zhuǎn)型升級(jí)的合理路徑，培育新動(dòng)能。通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，形成特色化的競爭優(yōu)勢。

一是強(qiáng)化政府的頂層設(shè)計(jì)要求。根據(jù)區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明晰各開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。

二是整合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高技術(shù)水平。例如，南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以完善產(chǎn)業(yè)鏈條形成集聚效應(yīng)。經(jīng)開區(qū)通過瞄準(zhǔn)關(guān)鍵企業(yè)、打通上下環(huán)節(jié)、提升自主創(chuàng)新能力等諸多舉措，形成了涵蓋光電顯示、集成電路、太陽能光伏等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的完整鏈條。以光電顯示為例，開發(fā)區(qū)內(nèi)擁有關(guān)鍵零部件生產(chǎn)以及整機(jī)產(chǎn)品組裝的完善集群，液晶顯示器、液晶電視年產(chǎn)量均超過600萬臺(tái)。同時(shí)突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在液晶模組環(huán)節(jié)全球領(lǐng)先，年出貨量占全球12%以上。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模超2000億元。

三是加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)作為開發(fā)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，并培育突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。例如，煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)通過發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提升自身競爭力。通過實(shí)施“先進(jìn)制造業(yè)卓越集群計(jì)劃”，圍繞電子、醫(yī)藥、新材料等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建“五個(gè)一”專業(yè)化服務(wù)促進(jìn)機(jī)制：以一個(gè)卓越集群對(duì)應(yīng)一個(gè)促進(jìn)中心、制定一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、建立一個(gè)專家智庫、匹配一支引導(dǎo)基金，促進(jìn)優(yōu)勢先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，電子信息產(chǎn)業(yè)聚集了以富士康和LG為龍頭的近千家企業(yè)，產(chǎn)值近2600億元。生物醫(yī)藥與健康產(chǎn)業(yè)聚集起榮昌、普羅吉、新時(shí)代等103家企業(yè)，擁有21項(xiàng)國際領(lǐng)先成果，獲批及在研國家新藥和醫(yī)療器械61個(gè)。新材料產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)達(dá)300多家，包含萬華、泰和新材等4家上市公司，產(chǎn)值近1000億。

（四）加速產(chǎn)城融合

以人為核心的城鎮(zhèn)化需要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。產(chǎn)城融合能夠健全和完善開發(fā)區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)功能，以改變區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)的工業(yè)制造單一發(fā)展模式，形成以功能復(fù)合為導(dǎo)向的新發(fā)展模式，進(jìn)而帶動(dòng)開發(fā)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)配套設(shè)施的逐漸完善，最終成為宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化新城。這樣就能解決由功能區(qū)分離所導(dǎo)致的居民出行時(shí)間和距離長，以及交通堵塞的一系列問題。推動(dòng)產(chǎn)城融合，可提升開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

一是從產(chǎn)城融合角度來完善考核評(píng)價(jià)體系。目前國家開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)體系中的指標(biāo)主要包括產(chǎn)業(yè)競爭力、經(jīng)濟(jì)效率、科技創(chuàng)新以及區(qū)域帶動(dòng)等方面。隨著產(chǎn)城融合度不斷提高，人們對(duì)于居住環(huán)節(jié)、生活質(zhì)量的要求不斷提高，一些能耗、排污、服務(wù)業(yè)等情況也納入了評(píng)價(jià)體系，但評(píng)價(jià)體系中還沒有納入社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明、人才引進(jìn)等指標(biāo)。從產(chǎn)城融合的角度看，這些應(yīng)該被納入現(xiàn)在的評(píng)價(jià)體系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較容易量化，新區(qū)發(fā)展主要是偏重于新區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、自然環(huán)境和自然資源兩個(gè)層面。人口發(fā)展可以從收入情況、就業(yè)質(zhì)量、生活質(zhì)量、文化程度等構(gòu)建三級(jí)指標(biāo)。把有利于產(chǎn)城融合的考核評(píng)價(jià)要素加入到考核評(píng)價(jià)體系中，有利于開發(fā)區(qū)的管理。

二是科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃布局。在產(chǎn)城融合發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等。土地規(guī)劃需要改變工業(yè)用地為主的觀念，商業(yè)用地和居住用地的分配都應(yīng)該得到提高。要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，防止土地開發(fā)過程中出現(xiàn)無秩序開發(fā)、過量占地的情況。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮到人口數(shù)量的變化，提前規(guī)劃設(shè)計(jì)好城市內(nèi)醫(yī)院、學(xué)校、公園等配套設(shè)施，使產(chǎn)業(yè)和城市同步發(fā)展，不至于出現(xiàn)“有產(chǎn)無城”或“有城無產(chǎn)”的狀況。

三是完善城市功能配套設(shè)施。城市功能配套設(shè)施包括商場、休閑娛樂場所外，還體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)內(nèi)擁有良好的交通系統(tǒng)。能夠切實(shí)保證居民的出現(xiàn)變得更加便捷、快速。醫(yī)療衛(wèi)生和教育機(jī)構(gòu)也是城市配套的重要一環(huán)。因此，在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，需要注重人的發(fā)展，及時(shí)跟進(jìn)居民保障措施，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)流動(dòng)人口市民化，提高城市居民的生活質(zhì)量。加大公共產(chǎn)品的投資，政府也可號(hào)召社會(huì)上的企業(yè)和組織加入公共服務(wù)領(lǐng)域，適當(dāng)給與稅收優(yōu)惠等政策支持。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)通過配套設(shè)施建設(shè)提升可持續(xù)發(fā)展能力。蘇州工業(yè)園區(qū)對(duì)于住宅、醫(yī)院、學(xué)校等生活功能區(qū)在園區(qū)開發(fā)初期就進(jìn)行了規(guī)劃，在園區(qū)成立的第四年就建成了第一個(gè)安居小區(qū)，配套設(shè)施建設(shè)也同步跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)產(chǎn)業(yè)、生活和服務(wù)等功能的復(fù)合，產(chǎn)業(yè)區(qū)與生活社區(qū)基本實(shí)現(xiàn)布局融合。上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)通過同步規(guī)劃、同步實(shí)施實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。園區(qū)在開發(fā)初期制定的戰(zhàn)略規(guī)劃中，就創(chuàng)新性地提出在工業(yè)園區(qū)中預(yù)留配套生活區(qū)的規(guī)劃思路，奠定了產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)。以生活區(qū)中具代表性的碧云國際社區(qū)為例，該社區(qū)配套功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多元文化包容，目前已入住以歐美家庭和高端客戶為主的租客約2000戶，良好適應(yīng)了城市功能發(fā)展的需求。金橋產(chǎn)城融合的順利發(fā)展凸顯了在建設(shè)初期規(guī)劃理念和建設(shè)定位的重要性。

（五）綠色集約發(fā)展

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本舉措，近年來受到各方的極大重視，綠色集約發(fā)展成為主流趨勢。綠色集約發(fā)展也是影響開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合的重要因素。良好的生活、生產(chǎn)環(huán)境有利于吸引人才和高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，提高城市發(fā)展層次和居民生活品質(zhì)。因此，強(qiáng)化環(huán)境治理，節(jié)約資源能源是開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。

一是提高土地集約利用水平。因地制宜合理制定土地規(guī)劃，堅(jiān)決按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批用地，嚴(yán)格執(zhí)行土地招拍掛出讓制度，提高土地資源的市場化配置。進(jìn)一步建立和完善園區(qū)內(nèi)企業(yè)的退出機(jī)制，置換盤活原有存量低效用地。管委會(huì)也可以根據(jù)企業(yè)定制建造標(biāo)準(zhǔn)廠房，將廠房租賃給入園企業(yè)使用，不僅縮短了審批時(shí)間，減少園區(qū)企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，還為開發(fā)區(qū)后續(xù)發(fā)展留有空間。例如泉州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)通過采取產(chǎn)權(quán)變更、產(chǎn)能變換、股權(quán)置換等方式，利用、收儲(chǔ)空置廠房和土地資源。引進(jìn)項(xiàng)目利用現(xiàn)有廠房，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，得以快速投產(chǎn)。此外，嘉慶輕工項(xiàng)目通過租下1.2萬平米空置廠房，節(jié)約建設(shè)世界，進(jìn)行高端外貿(mào)出口生產(chǎn)，有效實(shí)現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)能轉(zhuǎn)換。

二是構(gòu)建環(huán)保社會(huì)機(jī)制，支持鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以構(gòu)建全面的環(huán)保社會(huì)機(jī)制優(yōu)化園區(qū)環(huán)境。園區(qū)在引入民間組織、引導(dǎo)信息公開、推行綠色標(biāo)識(shí)等方面進(jìn)行實(shí)踐。根據(jù)國家政策導(dǎo)向，天津泰達(dá)環(huán)保協(xié)會(huì)定期組織企業(yè)公開環(huán)境信息，2016年自愿公開環(huán)境信息的企業(yè)就達(dá)101家。在現(xiàn)有綠色標(biāo)識(shí)的基礎(chǔ)上，開展“工業(yè)廢物生態(tài)管理標(biāo)識(shí)活動(dòng)”，對(duì)優(yōu)秀企業(yè)給予認(rèn)證合格并頒發(fā)“生態(tài)標(biāo)識(shí)”證書，有效宣傳環(huán)保觀念、提升企業(yè)環(huán)保意識(shí)。

二是加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建，以廢物減量化、再利用、資源化為原則。例如，上海青浦工業(yè)園區(qū)通過循環(huán)化實(shí)現(xiàn)綠色集約發(fā)展。園區(qū)加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)共享資源和共用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)能源高效多級(jí)利用體系、水資源多層面梯級(jí)利用體系以及一體化的廢物收集和循環(huán)利用工程，促進(jìn)企業(yè)間廢物交換利用、能量梯級(jí)利用和廢水循環(huán)利用。實(shí)施五大循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目，引領(lǐng)全區(qū)循環(huán)化水平提升。2019年7月12日，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、科技部研究，批準(zhǔn)上海青浦工業(yè)園區(qū)為國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。蘇州工業(yè)園依托蘇州環(huán)境能源交易中心，園區(qū)運(yùn)用市場化手段促進(jìn)區(qū)域資源合理配置，一站實(shí)現(xiàn)碳交易、排污權(quán)交易、廢棄物交易和節(jié)能減排技術(shù)產(chǎn)品交易，填補(bǔ)了江蘇環(huán)境、能源交易領(lǐng)域的空白。園區(qū)嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)整體能耗總量，加強(qiáng)行業(yè)項(xiàng)目能效紅線管理，正努力建設(shè)成為國家首批綠色制造試點(diǎn)園區(qū)。

（六）驅(qū)動(dòng)資本運(yùn)作

充足的資金對(duì)于開發(fā)區(qū)吸引人才、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升資源利用效率起到重要的支撐作用。單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼，長久來看可持續(xù)性較差，因而從國家及地方層面都開始探索新的開發(fā)區(qū)融資模式，驅(qū)動(dòng)資本運(yùn)作。

一是拓展融資渠道，如開展融資租賃業(yè)務(wù)、信托融資、資產(chǎn)證券化等新型融資、加快政府、銀行和融資擔(dān)保公司的新型合作模式發(fā)展。例如，天津港保稅區(qū)投資公司通過融資租賃方式，將出售給某租賃公司的11萬平方米空客A320總裝線廠房產(chǎn)權(quán)租回，繼續(xù)由天津空客總裝公司使用和生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了36.3億元資金滾動(dòng)。又如青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)通過陜西國投辦理5億元信托融資，拓展園區(qū)建設(shè)資金融資渠道。

二是吸引民間資金，政府不斷優(yōu)化PPP運(yùn)行環(huán)境，探索建立市場準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”。在開發(fā)區(qū)建設(shè)中，通過引入民間資金共同開發(fā)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，打破“正面清單”模式，做到“法無禁止即可為”。例如，河北固安工業(yè)園區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，采用市場機(jī)制引入民間資金，與華夏幸福確立政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，驅(qū)動(dòng)資本幫助園區(qū)發(fā)展。

三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。鼓勵(lì)設(shè)立開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基金，用于孵化更多有前景的項(xiàng)目。以廣州開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基金為例，其通過資金支持，助力園區(qū)企業(yè)發(fā)展，累計(jì)已投資粵芯半導(dǎo)體、越洋醫(yī)藥等40余個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，投出了方邦股份、潔特生物兩家科創(chuàng)板申報(bào)企業(yè)。作為剛成立2年的投資界“新人”，其資金管理規(guī)模已達(dá)105億元。

四是發(fā)展資本市場，鼓勵(lì)支持開發(fā)區(qū)上市。國務(wù)院于19年5月發(fā)布文件，積極支持國家級(jí)經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請(qǐng)IPO上市，拓展產(chǎn)業(yè)集群的投融資渠。近年來由于嚴(yán)控地方隱性債務(wù)，開發(fā)區(qū)融資渠道受到一定制約，其發(fā)展能力也受到一定限制。此次國家主動(dòng)允許開發(fā)區(qū)上市，對(duì)于激勵(lì)開發(fā)區(qū)向市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展有重大意義。

在此次文件出臺(tái)前，國內(nèi)已有部分成熟的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)開發(fā)企業(yè)上市，借力資本市場取得了良好的發(fā)展。經(jīng)開區(qū)中，長春經(jīng)開（600215）1999年就已在主板市場上市，目前總市值達(dá)34.46億元；高新區(qū)上市第一股中炬高新（600872）更是1995年就已上市，經(jīng)過二十余的發(fā)展，已成為年收入40億元以上、總市值超300億的優(yōu)質(zhì)公司；市值超過200億元的外高橋（600648）作為保稅區(qū)的代表，也在1992年就已上市。2017年在新三板掛牌的武侯高新（871326）作為中西部開發(fā)區(qū)上市的代表，總市值達(dá)104億元，位居新三板公司之首。但是目前A股上市的開發(fā)區(qū)都是指旗下部分資產(chǎn)上市，A股尚沒有一級(jí)城投公司上市的先例。7月30日，邳州經(jīng)發(fā)入股ST中新，成為第一大股東，交易完成后，邳州經(jīng)發(fā)持有公司28.44%股權(quán)，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是邳州經(jīng)發(fā)的唯一股東，公司實(shí)際控制人變更為邳州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。這是全國首家開發(fā)區(qū)平臺(tái)公司借殼上市，也為開發(fā)區(qū)平臺(tái)企業(yè)上市提供了很大的想象空間。由于各開發(fā)區(qū)平臺(tái)的資質(zhì)和能力不同，多數(shù)距離IPO上市標(biāo)準(zhǔn)差距較大，而且目前開發(fā)區(qū)平臺(tái)企業(yè)可能涉及到房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，如土地平整、市政工程等，上市難度比較大，也可以考慮買入合適的殼資源，再把盈利良好的資產(chǎn)逐步嵌入上市公司，從而實(shí)現(xiàn)間接上市。

目前全國共有219家國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，如果能抓住上市機(jī)遇，對(duì)于接力債券融資，驅(qū)動(dòng)資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展具有重要意義。各地方也紛紛出臺(tái)政策鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)上市融資，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)通過政策引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)落戶，支持園區(qū)企業(yè)融資。以金融機(jī)構(gòu)總部落戶為例，最高可獲各類扶持資金超1.4億元。此外，當(dāng)?shù)剡€對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)利用資本市場給予獎(jiǎng)勵(lì)，支持企業(yè)開拓融資渠道。對(duì)在境內(nèi)外資本市場上市的企業(yè)分階段給予總額600萬元獎(jiǎng)勵(lì)；債券市場上，按實(shí)際付息額分段分檔給予貼息，最高貼息600萬元。

（七）搭建創(chuàng)新平臺(tái)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，人才是科技創(chuàng)新最核心的因素，良好的科技創(chuàng)新平臺(tái)能夠聚集人才、支撐科技創(chuàng)新。因此，科技創(chuàng)新平臺(tái)的搭建對(duì)于進(jìn)一步提高開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力具有重要意義。

一是建立引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的重大技術(shù)研究平臺(tái)。在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建立專業(yè)化的技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，構(gòu)建符合國家戰(zhàn)略、市場需求和園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院，支撐新型園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立支撐技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的實(shí)驗(yàn)測試平臺(tái)。構(gòu)建從研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化到產(chǎn)業(yè)化的上下游銜接、功能配套、分工協(xié)作的科技創(chuàng)新鏈條。

二是鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的科技型企業(yè)加強(qiáng)與高校院所合作。通過產(chǎn)學(xué)研合作促成科技成果轉(zhuǎn)化是科研平臺(tái)建設(shè)的主要目的。開發(fā)區(qū)鼓勵(lì)企業(yè)成立自身研究機(jī)構(gòu)承接高校院所的科技成果和技術(shù)轉(zhuǎn)移，消化吸收為自身發(fā)展動(dòng)力。如南京溧水空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)通過鼓勵(lì)南京金龍與上海交通大學(xué)等高校合作，共建技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新中心，吸收最新科研成果，發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。

三是強(qiáng)化平臺(tái)在支撐主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。技術(shù)突破是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科研平臺(tái)作為研發(fā)的重要主體，通過創(chuàng)新技術(shù)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如蘇州工業(yè)園區(qū)就通過引入西門子中國研究院，建設(shè)蘇州納米科技創(chuàng)新中心等科研平臺(tái)，研發(fā)電子、材料等領(lǐng)域技術(shù)，保持技術(shù)先進(jìn)性，助力園內(nèi)電子信息及裝備制造業(yè)發(fā)展。

中國式開發(fā)區(qū)的未來：

加快市場化改革，深化產(chǎn)城融合

（一）產(chǎn)城融合發(fā)展成熟

在產(chǎn)城融合的成熟期，開發(fā)區(qū)人才集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、功能完備、設(shè)施現(xiàn)代、環(huán)境優(yōu)美、出行方便，呈現(xiàn)出欣欣向榮的圖景。日本筑波科學(xué)城是開發(fā)區(qū)通過政府規(guī)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合的典型案例。這一管理模式受到政府干預(yù)較大，但整體規(guī)劃系統(tǒng)、管理高度集中、行政效率較高。其在1970年就頒布《筑波研究學(xué)園城市建設(shè)法》，以教育和科研作為園區(qū)發(fā)展核心，為后續(xù)建設(shè)打下穩(wěn)固規(guī)劃基礎(chǔ)。目前園區(qū)規(guī)劃中，科研教育用地15.6平方公里，約占總面積的57.8%，其余42.2%全部為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，配套設(shè)施與園區(qū)開發(fā)同步推進(jìn)。為園區(qū)工作人員提供住宅、學(xué)校、商業(yè)、公共服務(wù)等完整的城市生活配套系統(tǒng)。軌道交通和高速公路等交通設(shè)施齊備。同時(shí)在生活品質(zhì)上，中心城區(qū)配有功能完善的綜合性設(shè)施，國際會(huì)展中心、公共圖書館、商業(yè)娛樂街、藝術(shù)博物館等有序排布。根據(jù)日本政府一項(xiàng)針對(duì)筑波地區(qū)科研人員的抽樣調(diào)查，90%以上的受訪者表示愿意一直留在筑波從事研究工作，對(duì)于園區(qū)研究環(huán)境十分滿意。目前，筑波科學(xué)城已由單一開發(fā)區(qū)向現(xiàn)代化新城轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。園區(qū)內(nèi)聚集了300多家研究機(jī)構(gòu)和2萬余名研究人員，研究機(jī)構(gòu)總數(shù)占日本全國的31%，常駐人口也由初期的7.8萬猛增至如今的超20萬人。

（二）產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代完善

傳統(tǒng)的工業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展后，傳統(tǒng)制造業(yè)逐漸被現(xiàn)代制造業(yè)所取代，傳統(tǒng)支柱工業(yè)被現(xiàn)代金融、科研、信息等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)所取代，開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)高度融合之勢。1994年設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)作為全國唯一擁有國家級(jí)經(jīng)開區(qū)及高新區(qū)雙重資質(zhì)的開發(fā)區(qū)，經(jīng)過25年的發(fā)展，已由建設(shè)初期的單純以制造業(yè)為主的發(fā)展模式向制造業(yè)與服務(wù)業(yè)高度融合轉(zhuǎn)型。園區(qū)在建設(shè)初期主要通過投資驅(qū)動(dòng)，依賴資源優(yōu)勢發(fā)展勞動(dòng)密集型低端制造業(yè)。2005年，園區(qū)管委會(huì)啟動(dòng)制造業(yè)升級(jí)計(jì)劃，助力園內(nèi)制造業(yè)由勞動(dòng)密集型向知識(shí)密集型轉(zhuǎn)變。2006年，國務(wù)院批準(zhǔn)園區(qū)擴(kuò)大規(guī)劃面積，為發(fā)展金融咨詢、現(xiàn)代物流等服務(wù)業(yè)提供充足的發(fā)展空間。目前，園區(qū)通過發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，助力高端制造業(yè)轉(zhuǎn)型。制造業(yè)方面，以電子信息和裝備制造兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，為園區(qū)發(fā)展提供充足動(dòng)力。服務(wù)業(yè)方面，通過政策支持與市場引導(dǎo)，園區(qū)內(nèi)已建成完善的現(xiàn)代化物流服務(wù)體系；并聚集了各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)924家，園區(qū)基金管理規(guī)模超1800億；同時(shí)，已有30多家涉及移動(dòng)支付安全、交易系統(tǒng)、普惠金融等領(lǐng)域的金融科技公司落戶園區(qū)，形成了多層次的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系。2018年，蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2570.27億元，服務(wù)業(yè)占比達(dá)44.2%，高新技術(shù)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的70%以上，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超7.1萬元。

（三）兩個(gè)市場切換自如

開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，尤其是出口加工區(qū)和保稅區(qū)，長期以來是面向國際市場發(fā)展出口業(yè)務(wù)，然而面對(duì)國際市場變化和我國外貿(mào)格局的改變，開發(fā)區(qū)市場擴(kuò)張轉(zhuǎn)向國際市場與國內(nèi)市場并重，能夠根據(jù)形勢進(jìn)行自如切換。上海外高橋保稅區(qū)作為我國第一個(gè)保稅區(qū)，在其發(fā)展中因勢利導(dǎo)，根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行市場區(qū)域定位，把握時(shí)代發(fā)展機(jī)遇。在1990年設(shè)立之初，外高橋保稅區(qū)主要針對(duì)國際市場，抓住世界制造業(yè)向中國快速轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，發(fā)展對(duì)外出口加工貿(mào)易，吸引了英特爾、IBM、通用等先進(jìn)制造業(yè)在保稅區(qū)內(nèi)投資建廠。到2008年，保稅區(qū)內(nèi)的240多家出口加工企業(yè)共完成工業(yè)總產(chǎn)值超500億元，以國際市場為主要定位的發(fā)展模式蓬勃興起。然而，全球金融危機(jī)對(duì)于外高橋以國際市場為主的出口加工模式產(chǎn)生了巨大沖擊，出口交貨值由2008年的346.95億元驟降至09年的189.47億。保稅區(qū)適時(shí)“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，抓住擴(kuò)大內(nèi)需和消費(fèi)升級(jí)的趨勢，將市場重點(diǎn)專向潛力巨大的國內(nèi)市場，2010年，工業(yè)總產(chǎn)值逆勢增長至701億元。如今，外高橋保稅區(qū)作為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之一，通過探索融合國內(nèi)、國際市場，取得了巨大的發(fā)展成果。2018年進(jìn)出口總額達(dá)1245.14億美元，占全國保稅區(qū)的1/2以上。

（四）兩種資本高度集聚

開發(fā)區(qū)擴(kuò)張的過程中，招商引資的來源向內(nèi)資、外資并重轉(zhuǎn)變。資本集聚成為推動(dòng)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和科技創(chuàng)新的重要力量。始建于1969年的法國索菲亞·安蒂波利斯科技園作為歐洲頂尖園區(qū)之一，是開發(fā)區(qū)通過國內(nèi)、國際資本高度融合，白手起家、發(fā)展壯大的典型。從稟賦上看，園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)匱乏，缺少人才、技術(shù)等資源；唯一優(yōu)勢就是瀕臨地中海、旅游資源豐富，具備吸引外來企業(yè)、資金的條件。園區(qū)最初是由私人集資貸款成立企業(yè)進(jìn)行開發(fā)管理的，發(fā)展規(guī)模較小，但樹立了科研化、生態(tài)化的超前發(fā)展理念。而在園區(qū)需要大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金緊張時(shí)，政府及時(shí)給予資金支持并參與園區(qū)管理規(guī)劃。隨后由于其建有全球領(lǐng)先的光纖通訊網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)法國政府的大力宣傳，吸引了國際資本及科研機(jī)構(gòu)入駐并參與園區(qū)管理。通過風(fēng)險(xiǎn)資本匯集政府、企業(yè)以及國際資本的資金。國際風(fēng)險(xiǎn)資本發(fā)達(dá)，風(fēng)險(xiǎn)資本中有50%左右來自美、英、德等國家。目前，園區(qū)僅23平方公里的土地上，聚集了1.6萬余名工程師及科研人員，吸引了來自70余個(gè)國家的超過1400家機(jī)構(gòu)入駐。管理體制上，在1984年成立了由政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)三方組成的基金會(huì)進(jìn)行園區(qū)開發(fā)管理。政府負(fù)責(zé)政策制定、國際宣傳并提供穩(wěn)定的資金支持；企業(yè)負(fù)責(zé)具體園區(qū)規(guī)劃開發(fā)布局并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供科學(xué)意見并吸引外部人才、機(jī)構(gòu)入駐。

（五）輻射帶動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚功能的日益完善，近年來開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)已不局限于區(qū)域內(nèi)聚集和擴(kuò)張發(fā)展，而是將開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、價(jià)值優(yōu)勢、研發(fā)優(yōu)勢輻射到周邊區(qū)域，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。位于美國西海岸中部的硅谷通過市場主導(dǎo)的發(fā)展模式，以資金驅(qū)動(dòng)資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集并輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。在園區(qū)發(fā)展初期，主要依托斯坦福大學(xué)等優(yōu)秀院校發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并形成了良好的創(chuàng)業(yè)文化，著名的惠普公司就是這一時(shí)期在創(chuàng)始人家中的車庫里成立的。到了1970年代，風(fēng)險(xiǎn)資本開始通過資金驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展，到1998年，硅谷地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)投資總額達(dá)412億美元，占全美的1/3以上。在一波又一波技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)升級(jí)浪潮中，硅谷依托其在科研基礎(chǔ)、創(chuàng)業(yè)文化和資金上的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的高度集聚。目前已聚集了蘋果、臉書、谷歌、英特爾等互聯(lián)網(wǎng)及電子產(chǎn)業(yè)巨頭，2019年全球市值前五的公司中，三家位于硅谷。同時(shí)，硅谷通過產(chǎn)業(yè)高度集聚輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展：舊金山市2016年風(fēng)險(xiǎn)投資和高新技術(shù)就業(yè)增長等方面均已超過硅谷，誕生了如推特、愛彼迎等新興互聯(lián)網(wǎng)公司；位于內(nèi)華達(dá)荒漠地區(qū)的賭城里諾近年來積極承接硅谷技術(shù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，已吸引蘋果、特斯拉等企業(yè)入駐，著力打造“硅谷新東郊”。目前，在產(chǎn)業(yè)集聚和輻射帶動(dòng)的共同影響下，硅谷所在的舊金山灣區(qū)2017年全年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)7480億美元，超過全球兩百多個(gè)國家，以1%的人口創(chuàng)造了全美4.4%的財(cái)富。

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