《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》編制背景

　　黨中央國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)，把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃作為國(guó)家規(guī)劃體系的重要組成部分。“七五”以來(lái)，每5年都要編制出臺(tái)國(guó)家環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃(計(jì)劃)，“十一五”期間，國(guó)務(wù)院首次以國(guó)發(fā)文件將《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》印發(fā)各地人民政府、各有關(guān)部門(mén)執(zhí)行，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的地位與執(zhí)行力得到重大提升。

　　2008年11月，環(huán)境保護(hù)部就啟動(dòng)了“十二五”環(huán)保規(guī)劃編制的前期研究工作。黨中央國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了關(guān)于“十二五”環(huán)境保護(hù)工作思路的匯報(bào)，明確了“十二五”環(huán)境保護(hù)的方針、路線、目標(biāo)和重點(diǎn)，將“十二五”環(huán)保規(guī)劃列入了國(guó)務(wù)院2011年專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃審批計(jì)劃。

　　2011年12月15日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(環(huán)發(fā)〔2011〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，成為首個(gè)在五年規(guī)劃開(kāi)局之年就完成編制、報(bào)批的環(huán)保五年規(guī)劃。2011年，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)文件印發(fā)了6項(xiàng)規(guī)劃，其中環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)劃就占了兩項(xiàng)，分別為國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃和青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃，這在我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史上是絕無(wú)僅有的。

　　規(guī)劃的編制出臺(tái)具有深刻的時(shí)代背景。“十二五”時(shí)期是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，“十二五”規(guī)劃綱要將轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促協(xié)調(diào)、強(qiáng)支撐、惠民生、推改革作為核心任務(wù)。從國(guó)際和歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境保護(hù)是推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要切入點(diǎn)，綠色發(fā)展是占領(lǐng)新的制高點(diǎn)的必然選擇，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，編制一個(gè)助力綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的環(huán)保規(guī)劃是時(shí)代的使命與必然選擇。同時(shí)，在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)后，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)形成了加快推進(jìn)歷史性轉(zhuǎn)變、積極探索環(huán)保新道路的共識(shí)，廣泛開(kāi)展了一系列富有成效的實(shí)踐，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，進(jìn)一步豐富了“十二五”環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略舉措。

　　編制工作情況

　　《規(guī)劃》編制研究工作于2008年底啟動(dòng)，始終堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)編規(guī)劃”的原則，經(jīng)過(guò)深入基礎(chǔ)研究、充分咨詢(xún)論證、廣泛征求意見(jiàn)、不斷修改完善，最終形成了《規(guī)劃》(報(bào)批稿)，順利通過(guò)國(guó)務(wù)院審議并印發(fā)實(shí)施，主要得益于:

　　一是領(lǐng)導(dǎo)有力，組織高效。環(huán)境保護(hù)部黨組高度重視規(guī)劃編制工作，自2008年規(guī)劃的研究編制工作啟動(dòng)以來(lái)，專(zhuān)門(mén)召開(kāi)部黨組會(huì)4次、部長(zhǎng)專(zhuān)題會(huì)20余次；連續(xù)3年在全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議、全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)規(guī)劃財(cái)務(wù)工作會(huì)議上對(duì)規(guī)劃編制工作進(jìn)行研究部署；分管部領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，開(kāi)展了十余次分片區(qū)座談和調(diào)研。各司局、各單位、各地方大力支持和配合規(guī)劃編制。規(guī)劃編制是科學(xué)決策和民主決策的過(guò)程，凝聚了各方面的智慧和共識(shí)，是落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的支撐和行動(dòng)計(jì)劃。

　　二是實(shí)踐豐富、總結(jié)深刻。“十一五”時(shí)期，國(guó)家做出一系列新的重大部署，在各方面共同努力下，環(huán)保工作取得顯著成績(jī)。為全面總結(jié)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，首次開(kāi)展了環(huán)保五年規(guī)劃的評(píng)估考核工作。2008年，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合開(kāi)展了環(huán)保“十一五”規(guī)劃的中期評(píng)估，2009年1月，國(guó)務(wù)院第99次常務(wù)會(huì)專(zhuān)題審議了環(huán)保“十一五”規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告，由環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合將評(píng)估結(jié)果印發(fā)各地。在此基礎(chǔ)上，2010年，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委開(kāi)展了環(huán)保“十一五”規(guī)劃的終期考核，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和各地人民政府高度重視，及時(shí)編制完成規(guī)劃執(zhí)行情況報(bào)告。環(huán)境保護(hù)部組織有關(guān)人員，結(jié)合國(guó)家主要污染物總量減排核查核算結(jié)果和重點(diǎn)流域水污染防治“十一五”規(guī)劃考核結(jié)果，對(duì)各地的規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行了審查核實(shí)和定量評(píng)估，編制完成了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃終期考核報(bào)告》。考核結(jié)果表明，環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用顯著增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)投入和能力建設(shè)力度明顯加大，污染防治和主要污染物減排成效明顯，“十一五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)全面完成，各省規(guī)劃執(zhí)行情況總體較好，考核結(jié)果均在良好以上。

　　三是協(xié)力攻關(guān)、凝聚智慧。《規(guī)劃》在充分吸收中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究、全國(guó)污染源普查、水體污染控制與治理科技重大專(zhuān)項(xiàng)等基礎(chǔ)研究成果的基礎(chǔ)上，針對(duì)“十二五”期間環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、污染防控重點(diǎn)、主要污染物減排戰(zhàn)略、政策措施、投入保障等重點(diǎn)領(lǐng)域與內(nèi)容，精心設(shè)置了60余項(xiàng)課題，在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)選聘了中國(guó)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、北京大學(xué)、發(fā)改委宏觀院等70多家具有深厚研究基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)單位，前后組織了1000余名各行業(yè)、各領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，參與規(guī)劃的研究編制，形成了500余萬(wàn)字的研究成果，提出了一系列政策和技術(shù)方案。同時(shí)環(huán)境規(guī)劃院等技術(shù)支持單位，針對(duì)面臨的基礎(chǔ)、形勢(shì)、壓力、目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、工程措施與重大政策等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的專(zhuān)題研究，為規(guī)劃研究編制奠定了扎實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。

　　四是采言納策、公眾參與。采取多種方式，引導(dǎo)公眾參與，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界關(guān)于《規(guī)劃》的意見(jiàn)和建議。在環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站上設(shè)置了“我為‘十二五’規(guī)劃提建議”網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)欄，收集廣大人民群眾對(duì)規(guī)劃編制的建議。在全國(guó)各地發(fā)放了5000多份環(huán)境調(diào)查問(wèn)卷，了解公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的看法與需求。累計(jì)召開(kāi)了上千人次的專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)議、研討會(huì)、座談會(huì)，深入了解公眾、基層環(huán)境工作者、海內(nèi)外知名專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。

　　五是多方論證、科學(xué)落地。深入分析論證規(guī)劃指標(biāo)，合理確定規(guī)劃目標(biāo)。規(guī)劃編制組對(duì)全國(guó)上萬(wàn)家的排污單位的減排潛力和能力進(jìn)行了逐個(gè)分析，形成國(guó)家控制目標(biāo)和思路。對(duì)全國(guó)省級(jí)以上上千個(gè)監(jiān)測(cè)斷面(點(diǎn)位)近十年水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、300多個(gè)地級(jí)以上城市大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，逐項(xiàng)反復(fù)分析論證，確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

　　應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)上千名專(zhuān)家參與規(guī)劃研究，上千人次專(zhuān)家參與規(guī)劃咨詢(xún)論證，前后調(diào)用收集上千萬(wàn)個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，召開(kāi)了近千次各類(lèi)咨詢(xún)會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)、工作會(huì)，完成了500余萬(wàn)字的基礎(chǔ)研究報(bào)告，經(jīng)歷了上百稿的修改，《規(guī)劃》具備了基礎(chǔ)扎實(shí)、研究全面、銜接充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、程序規(guī)范、決策科學(xué)等特點(diǎn)，是全體環(huán)保工作者智慧的結(jié)晶、實(shí)踐的凝練、方法的探索、經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。2011年3月31日，由環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政策、法律等相關(guān)領(lǐng)域的院士和專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行了嚴(yán)格論證，給予了充分肯定，一致同意通過(guò)論證。

　　六是橫縱銜接、達(dá)成共識(shí)。《規(guī)劃》征求了31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府和23個(gè)中央國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)的意見(jiàn)(重點(diǎn)部委征求了多次意見(jiàn))；多次征求了各省環(huán)保廳(局)及主要負(fù)責(zé)同志的意見(jiàn)，除書(shū)面征求意見(jiàn)外，還在2011年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上征求了所有與會(huì)代表的意見(jiàn)，分片區(qū)與各省廳(局)代表進(jìn)行了深入座談和交流；兩次征求國(guó)家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì)和環(huán)境保護(hù)部科技委員會(huì)委員的意見(jiàn)，共收到書(shū)面反饋意見(jiàn)2000余條，編制組經(jīng)過(guò)充分調(diào)研、論證，逐一梳理研究，反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，認(rèn)真研究修改，最終與各有關(guān)方面達(dá)成一致。